Сама Екатерина проявляла колоссальную работоспособность. Она вставала в 5 часов утра и тотчас же принималась за дела. Министры говорили про императрицу, что она работает 15 часов в сутки. Тут ей помогло ее энциклопедическое образование. Стараясь тщательно подбирать лиц, Екатерина думала устранить недостатки: нередко она выступала в роли воспитательницы. Редко у кого из государей исполнение обязанностей связано с таким чувством ответственности; и в то же время Екатерина обладала редким оптимизмом и игрой в свои способности, в свою непогрешимость. Этот оптимизм объясняется отчасти ее собственной крепкой натурой, а отчасти влиянием века. Екатерина вынесла из французской политической литературы идею о всемогуществе законодательной власти, а так как она считала себя умной, то верила, что может дать хорошие un коны. Эти психологические объяснения необходимы для того, чтобы понять вполне деятельность и личность Екатерины.
Тяжела была задача, взятая на себя Екатериной: государство было в крайнем расстройстве, финансы были истощены, армия два месяца не получала жалованья, торговля была в жалком состоянии, ни в чем не было системы, военное ведомство было в долгах, а морское едва влачило свое существование, духовенство было недовольно отнятием земель, заводские и монастырские крестьяне были в открытом непослушании, а к ним готовы были присоединиться и помещичьи, правосудие было дорого, что вызывало всеобщий ропот.
Итак, Екатерине предстояли следующие четыре задачи: 1) улучшить финансы, упорядочить хозяйство, 2) решить вопрос о церковных имуществах, 3) умиротворить крестьянское население, 4) упорядочить и удешевись судебный процесс.
Екатерина сначала стала решать эти вопросы сама, но затем убедилась, что одних этих мер недостаточно и что ей нужно призвать себе на помощь широкое содействие общества. Но прежде, чем дойти до сознания, что без содействия общества ей не обойтись, Екатерина стала действовать при помощи бюрократии.
На первый план выдвигался сам собой вопрос денежный. Екатерина увидела, что получается мало косвенных доходов, что свидетельствует об упадке торговли, и приписала это развитию казенных монополий. Поэтому указом 31 августа 1762 года она разрешила вывозить на продажу за границу хлеб, соленое мясо из всех портов с уплатой половинной пошлины. Этот указ уничтожал также все стеснения при ввозе товаров, тяготевшие над некоторыми портами: это еще Петр I обложил высокой пошлиной товары, идущие через Архангельск, с целью отвлечь торговлю в Петербург. Теперь Екатерина уничтожала эти ограничения, справедливо полагая, что если они и приносят некоторую пользу Петербургу, то в общем причиняют казне зато больший вред. Отданы были в вольную торговлю узкий холст, ревень, шелк, бобровые меха (раньше эти товары составляли монополию казны); уничтожены были откупы на рыбные, бобровые и тюленьи промыслы. Всеми этими мерами Екатерина надеялась оживить торговлю.
В 1763 году Екатерина созвала комиссию «для рассмотрения коммерции государства Российского». Эта комиссия рекомендовала ей уничтожить пошлины с посылок за границу. Екатерина брала на себя инициативу в деле расширения торговли, она вошла участницей в компанию для торговли с Италией и за свой счет снарядила корабль, который в 1764 году прибыл в Ливорно, нагруженный русскими товарами.
Для оживления торгового оборота Екатерина пришла к мысли увеличить само число денег и организовать кредит. В 1763 году на одном из заседаний Сената Екатерина высказала мысль, что в России находится в обращении не более 5 000 000 рублей денег. Уже во времена царя Алексея Михайловича чувствовалась необходимость пополнить количество денежных знаков, так как благородных металлов было мало. Екатерина решила чеканить медные деньги по 16 рублей из пуда. Так и появились большие екатерининские пятачки, попадающиеся еще и теперь.
Ввиду того, что эти деньги были неудобны для торговых оборотов, Екатерина заявила, что желает устроить в разных местах банки, чтобы можно было делать на них переводы и таким путем избавиться от перевозки тяжелых денег. В 1764 году Екатерина велела бить золотую монету 88-й пробы, империалы и полуимпериалы, с тем расчетом, чтобы золотая монета была дороже серебряной в 16 раз. Но кредит было трудно организовать, Екатерина велела, чтобы банки принимали и частные вклады с тем, чтобы выдавать ссуды из них только частным лицам. Эти меры вводились не сразу, а постепенно.
Для удовлетворения текущих потребностей Екатерине пришлось увеличить как прямые, так и косвенные налоги. В 1763 году была увеличена цена вина на 30 копеек с ведра, а пива и меда на 5 копеек с ведра. Но увеличение цены казенного вина вызвало сильное развитие корчемства и сильное сокращение потребления казенного вина. Это зло приняло такие размеры, что с ним стало невозможно бороться. «В корчемстве, — писала Екатерина, — столько виновных, что наказывать их нельзя». Продажа казенного вина происходила двумя способами: оно или отдавалась на откуп, или поручалась городским ратушам. Откупщики так много платили в казну, что самим им приходилось продавать без барыша, поэтому они сами сплошь и рядом покупали и продавали контрабандное вино; что же касается ратуш, то тут, по отзывам современников, происходили «великие подлоги, утайки и тяжбы». Екатерина долго билась над этим вопросом u n конце концов решила созвать комиссию, которая бы указала ей, что делать с вином. Комиссия высказалась за то, чтобы отдать продажу вина на откуп, но не с ведра, как прежде, а оптом с целой местности. Сенат согласился с этим, и 1 августа 1764 года родилась та откупная система, которая существовала около 100 лет вплоть до отмены ее при Александре П. Доход с откупов простирался до 4 000 000 рублей в год, что равнялось пятой части тогдашнего государственного дохода.
Что касается мер увеличения прямых налогов, то Екатерина позаботилась произвести новую ревизию, так как подати (подушная) собирались по ревизским сказкам. Распоряжение о производстве третьей ревизии было отдано еще Елизаветой, но не было приведено в исполнение. Новая ревизия была сущим бедствием для населения. Не говоря уже о том, что к старым плательщикам присоединялись еще новые, сам процесс производства ревизии для населения был разорителен. Ревизоры прямо обирали и помещиков, и крестьян; от ревизии, как от морового поветрия, народ бежал, преимущественно в Польшу. Ревизоры за взятки или показывали меньшее число жителей, или, если им было дано мало, показывали большее число жителей, а так как подати вносились не каждым отдельным плательщиком за себя, а по раскладке всем миром или помещиком оптом за всех крестьян, то это было разорительно как для крестьян, так и для помещиков.
Ввиду этого Екатерина решила изменить порядок производства ревизии. Она предписала Сенату, чтобы каждое селение через своих помещиков или старост вычисляло наличное число ревизских душ, свою ревизскую сказку пересылало бы в воеводскую канцелярию, воеводская канцелярия пересылала бы губернатору, а губернатор уже в Сенат. В скором времени оказалось, что воеводские канцелярии отказываются принимать без взяток от старост их ревизские сказки; тогда Екатерина предписала отправлять ревизские сказки в воеводские канцелярии по почте. При таком способе переписи, конечно, были утайки, но ведь утайки были и при ревизорах, и поэтому Екатерина решила, что лучше уж пусть происходит так, по крайней мере ревизоры не будут разорять население. Тем не менее были объявлены строгие наказания за утайку ревизских душ. В общем Екатерина не ошиблась в своем расчете; ошиблась она только в расчете на скорость переписи, которая была окончена только к 1 июня 1768 года. Но все же расчет Екатерины оправдался, ибо всех ревизских душ теперь (для 1764 г.) окапалось 7 363 348, тогда как по второй ревизии их значилось всего 6 614 529, то есть плательщиков прибавилось более чем на 700 000.
В связи с вопросами государственного хозяйства выдвинулся вопрос о церковных имениях. Уже Петр III приступил к его разрешению и распорядился все церковные имения взять в Коллегию экономии, которая должна была только часть доходов отдавать на содержание духовенства. По восшествии на престол Екатерины духовенство подало ей челобитную о возврате отобранных у него имений. Сенат обсудил челобитную духовенства и решил вернуть ему отобранные имения, но с церковных и монастырских крестьян, кроме подушной подати, брать еще 1 рубль, из которого 50 копеек шли в казну на содержание инвалидов и 50 копеек на духовенство. Монастырские крестьяне должны были управляться собственными выборными старостами и освобождаться от присуда Коллегии экономии, управлявшей через своих отставных офицеров. Указом 12 августа 1762 года коллегия экономии с ее офицерами была «отставлена», то есть уничтожена. Но мнение Соната о разделении доходов не было принято Екатериной. Духовенство обещало платить государству оптом во все церковные имения 300 000 рублей в год.