Но опять-таки легче было написать, чем исполнить все это. Екатерина увидела всю непрактичность этих мер, поняла, что вопрос лежит глубже, и стала искать новые пути. Об этих путях и о тех применениях, которые она сделала из них, речь будет впереди. Пока же мы остановимся на одной стороне вопроса.
Дело в том, что препятствием к раскрепощению крестьян была незначительность населения. На вольнонаемном труде нельзя было построить ни частного, ни казенного хозяйства, и поэтому правительство поневоле «приписывало» крестьян, а помещики укрепляли их за собой. До чего велика была нужда в крепостном праве видно из того, что даже депутаты торгового сословия а «Комиссии для сочинения проекта Нового Уложения» просили себе права иметь крепостных, мотивируя это тем, что не из кого им нанять надежных приказчиков. Екатерина поняла это и стала заботиться о приращении населения в России.
Екатерина, будучи поклонницей французской просветительной литературы, верила, что в том государстве процветают образование, наука, искусство, торговля и промышленность, в котором много населения. В этой уверенности есть доля правды, так как, действительно, при более густом населении жизнь вообще идет ускоренным темпом. И вот Екатерина указом 15 октября 1762 года велела Сенату принимать в Россию без доклада всех иностранцев, кроме евреев. Так как иностранцы боялись ехать в Россию, опасаясь притеснений, то была устроена особая канцелярия «опекунства иностранцев», президентом которой был назначен Орлов. Иностранцам по желанию позволялось записываться в купцы, в цеховые любых городов или селиться особыми колониями. Они получали гарантию в свободе исполнения своей религии, разрешение строить церкви и держать пасторов и обращать в свою веру магометан. Им запрещалось только строить монастыри (это относилось к католикам) и совращать православных. Колонисты получали льготы на 20 лет, а поселившиеся в городах — лет на 5-10; каждый из них по прожитии 10 лет три года получал денежное вспомоществование. Все колонии получали самоуправление.
Так было положено начало иноземной колонизации Поволжья и южных степей, если не считать иностранной колонизации, которую производила в военных целях Екатерина, поселяя на пограничных линиях сербов.
Предоставляя льготы иноземцам, Екатерина имела в виду не только одно численное увеличение населения, но и культурное влияние их на русских. Но эта надежда ее не оправдалась: иностранцы до самого последнего времени жили особняком, не сообщаясь с остальным населением.
В интересах гуманности Екатерина заботилась и о «зазорных детях», то есть о незаконнорожденных. В 1763 году Екатерина утвердила план генерального Императорского Воспитательного дома, который через год и был открыт в Москве, а несколько позже и в Петербурге.
Панин указывал на страшное неправосудие и нерадение администрации. На это зло указала и императрица в своем манифесте от 18 июля 1762 года. «Ищет ли кто, — писала она, — защиты от клеветы, он обороняется деньгами, клевещет ли кто, он действует тоже ими… Судьи свое священное место в торжище превратили. Звание судьи почитают данным для доходов на дом, а не за службу Богу, государю и отечеству… Берут не только за беззаконные дела, но и за те, за кои монаршее благоволение следует». Екатерина была очень расстроена, узнав, что новгородский губернский регистратор Яков Ренберг брал деньги за привод к присяге на верность ей.
Господствующее лихоимство Екатерина объясняет том, что на должности назначают людей без разбора, и тех, которые не имеют пропитания, отсылают к делам, а денег им не платят.
Действительно, после Петра I у нас водворилась еще более откровенная система кормлений, чем в былое время в Московской Руси, где дьяки, подьячие и разные приказные люди какое-никакое, но все же получали денежное жалованье, а после Петра люди определялись на должности совершенно без жалованья с тем, чтобы они кормились от дел. 15 декабря 1763 года Екатерина издала манифест о назначении жалованья чиновникам по штату, служащим не только в столице, но и в провинции. Этот манифест был крупным шагом вперед в деле государственного управления. Последовательность требовала и назначения пенсий, что и было сделано: за 30 лет службы была назначена пенсия.
Кроме лихоимства чиновническое управление страдало от их полной индифферентности: подчиненные органы не проявляли никакой инициативы. Это объясняется отчасти тем террором, который был наведен на чиновников в царствование Петра I: чиновники во избежание ответственности или даже просто объяснений ничего не делали по собственному почину, исполняли только то, что приказывало начальство.
Такую индифферентность Екатерина склонна была объяснять тем, что Сенат лишил подчиненные органы инициативы. Но дело заключается не только в этом. Еще в Московском государстве подчиненные органы были исполнителями приказаний свыше: централизация — это давнишний злой факт русской жизни. Екатерина считала централизацию крупным недостатком и старалась противодействовать ему.
В 1764 году она издала инструкцию губернаторам, объясняющую им их права и обязанности. Здесь Екатерина объясняет, что губернатор — это хозяин губернии, ответственный за нее перед государем, который должен заботиться о населении вверенной ему губернии, о процветании в ней земледелия, торговли и промышленности, о размножении производимых здесь продуктов, должен следить за дорогами, ловить воров и разбойников, заботиться о сохранении лесов и т. д. Всех чиновников, обвиненных в лихоимстве, он должен отстранять без суда. В экстренных случаях, на пожаре, при наводнении или во время народного мятежа, губернатор должен принять на себя главное начальство над всеми. Все учреждения, до сих пор не подчиненные губернской канцелярии, переходят в ведение губернатора. Как «опекун» губернии губернатор имеет право представлять о пользах и нуждах общественных и должен защищать бедных. Эти взгляды Екатерина воплотила потом в «Учреждении об управлении губерний»: инструкция 1764 года была теоретической прелюдией закона 1775 года.
К числу мероприятий, предпринятых Екатериной до созыва комиссии 1767 года, относится реформа управления Малороссией. Екатерина слышала о нестроении гетманского управления Малороссии и поручила Тяглову написать доклад. Тяглов, бывший в Малороссии, представил Екатерине записку о беспорядках. По его словам, Малороссия управлялась не законом, а силой и кредитом старшин. Благодаря этому число свободных казаков и посполитых уменьшалось, а число крепостных — увеличивалось. По ревизии, произведенной после смерти гетмана Скоропадского, числилось 45 000 дворов свободных казаков и посполитых, а при Разумовском число их сократилось до 4000, то есть уменьшилось раз в 11. Происходило это так потому, что свободные земледельцы — казаки и посполитые, желая избежать тягостей военной службы, продавали свои земли казацким старшинам, а сами становились по отношению к ним в положение арендаторов, подсуседков, которые военной службы не несли, а платили подать 2 копейки или алтын: это и соблазняло казаков и посполитых бросить свои земли. Тяглов говорит, что переход крестьян очень разорителен для бедных помещиков и вреден для крестьян, которые, таскаясь от помещика к помещику, приучились к лени и безделью.
По докладу Тяглова Екатерина издала указ об учреждении Малороссийской коллегии вместо бывшей ранее гетманской власти. Президентом этой коллегии был назначен Румянцев, а членами — 4 великорусских чиновника и 4 малороссийских старшины. Румянцеву была дана инструкция, чтобы он составил подробную карту Малороссии, чертежи и планы разных городов, чтобы он заботился о процветании земледелия, о сохранении лесов, разведении табака и других полезных растений и т. п. Кроме того, ему поручалось помогать архиереям, но в то же время наблюдать за ними, чтобы они не присваивали себе власти сверх своего сана и не вмешивались бы не в свои дела, что они любят делать по корыстолюбию своему.
Результатом выполнения этой инструкции явилась так называемая Румянцевская опись Малороссии, богатый материал, который в настоящее время исследуется учеными.