Все эти мероприятия Екатерины не были радикальным разрешением вопросов, поставленных на очередь русской жизнью. Екатерина сознавала это и, желая ближе ознакомиться с положением дел в своей стране, предпринимала путешествия. Так, в 1763 году она ездила из Москвы в Ростов и Ярославль, в 1764 — из Петербурга в Малороссию, а в 1767 году — по Волге вплоть до Симбирска.
Эти путешествия не могли дать ей полного понятия о России. Более пользы принесла ей созданная ею «Комиссия для составления проекта Нового Уложения». К рассмотрению этого наиболее замечательного учреждения Екатерины мы теперь и обратимся.
В своих записках 1779 года Екатерина говорит, что в первые годы своего царствования из разных прошений, сенатских и коллежских дел, из рассуждений сенаторов она усмотрела «неединообраэные о единой вещи суждения и правила», также усмотрела, что законы, изданные в разное время, противоречат друг другу, и задалась целью привести законодательство в лучший порядок.
Действительно, трудно представить себе что-либо более хаотичное, чем русское законодательство того времени. В него входило и Уложение царя Алексея Михайловича 1649 года, и новоуказные статьи, и Петровские регламенты, и указы, которые изменяли их, и новые указы Сената, Верховного Тайного Совета и т. д. Все эти указы отменяли один другой, не были собраны воедино и вообще не были известны правительственным органам, кроме немногих старых подьячих, которые из своей монополии знания всех законов извлекали большую выгоду.
Хаотичное состояние законов заботило и предшественников Екатерины, но их попытки улучшить положение остались без результата или имели очень слабый успех.
В 1700 г. Петр учредил палату для исправления Уложения, в состав которой вошли бояре, окольничие, дьяки, всего 71 человек. Эта палата должна была написать «Новоуложенную книгу», то есть свести Уложение 1649 года с новоуказными статьями. Палата исполнила возложенное на нее поручение, но «Новоуложенная книга» явилась чисто механическим сводом статей Уложения с новыми, между которыми часто не было согласия: рядом со статьями, расположенными, в системе, стояли статьи совсем без нее. Познакомившись с «Новоуложенной книгой», Петр велел, чтобы судьи судили по старому Уложению, а из новых указов пользовались лишь теми, которые «не в перемену, а в развитие и дополнение старых статей изданы». Это еще более затрудняло дело. Не надеясь на исполнение, Петр приказал Сенату озаботиться собранием статей, изданных в дополнение к Уложению, и присоединить их к ному, то есть составить новый кодекс законов. Сенат, не желая заниматься этим делом сам, выделил из себя особую комиссию. Петр велел составить новый кодекс к 1720 году, но к этому времени комиссия успела дополнить лишь 10 глав.
Скучая в ожидании русских законов, Петр решил заменить «Новоуложенную книгу» иноземным кодексом, исправив его и приспособив для русской жизни. Но откуда взять иноземные законы? Наиболее подходящими Петру казались шведские законы. Тогда была создана новая комиссия, в которую вошли 3 иностранца и 5 русских. Комиссия эта работала до конца 1725 года, но исправила всего 4 книги Уложения. Большинство членов комиссии со временем выбыло, так что Екатерине пришлось пополнить ее 2 духовными, 2 военными особами, 2 гражданскими чиновниками и 2 из главного магистрата. Но прибавка новых членов не помогала, так как дол о само по себе очень несуразное: русские люди должны были разбирать иностранные законы, в которых ничего не понимали, так как не знали ни языка, ни строя иностранных государств, которые им приходилось теперь изучать. Из их работы ничего не вышло.
Отчаявшись в возможности сделать что-либо при помощи чиновников, правительство решило обратиться к обществу. В мае 1728 года Верховный Тайный Совет указал Сенату организовать новую комиссию для сочинения Уложения, для чего выслать из офицеров и дворян каждой губернии (кроме Эстляндии, Лифляндии и Сибири) по 5 человек, которые должны собраться в Москве к 1 сентября 1728 года. Но дворяне не спешили выбирать, а выборные не спешили ехать в Москву. Все смотрели на это дело как на новую тяжелую повинность, как на прихоть правительства. Местное начальство для поощрения выборов должно было прибегнуть к репрессивным мерам: чтобы дворяне охотнее выбирали и чтобы выборные скорее ехали в Москву, губернаторы стали арестовывать их жен и захватывать их крепостных. В результате были выбраны не пригодные к делу лица: дворяне послали тех, кто не мог отбояриться. Когда эти выборные собрались, то правительство поспешило распустить их по домам и предписало произвести новые выборы под ответственностью губернаторов.
Тем временем Екатерина I умерла. При Анне Иоанновне приказано было произвести выборы, кроме как от дворян, еще от духовенства и от купцов. Но общество и на этот раз отказалось от законодательной работы. К декабрю 1730 года осталось всего 5 депутатов, остальные разбежались. Видя такое упорное нежелание общества, правительство велело отпустить и этих; работа опять была поручена одним чиновникам. Но чиновники тоже не выполнили своей задачи, так как она, кроме того, была еще осложнена. С одной стороны, приказано было выбрать новый материал из иностранных законов, а с другой стороны, требовалось сделать сводку русских законов. Такие требования действительно могли казаться капризом правительства. Чиновники, заваленные текущей работой, уделяли мало времени на составление кодекса и при Анне Иоанновне разработали только вотчинную главу.
Но жизнь настоятельно требовала новых законов, и правительство Елизаветы пошло навстречу этому требованию. В 1754 году Сенат постановил для составления свода законов избрать общую комиссию из 8 лиц и целый ряд (35) частных комиссий при ведомственных учреждениях и губернских канцеляриях. Задачей общей комиссии было уложить главы судную, уголовную, вотчинную и о правах состояния, то есть гражданское и уголовное уложение и закон о правах состояния; другие, более частные отделы права подлежали разработке и специальных комиссиях. Ко времени 1755 года общая комиссия разработала 2 части — судную и криминальную, а когда дошла до закона о правах состояния, то надумала привлечь к делу выборных от дворян, духовенства и купечества. Сенат согласился с этим и, издана я указ о производстве выборов от дворян и купцов, указывал, сколь необходимо участие общества в законодательстве. Общество и на этот раз осталось глухо: выборные и депутаты прибегали ко всяким уловкам, чтобы только не явиться, а явившихся пришлось отпустить, так как это были глухие старцы. Но на этот раз выборные как-никак приняли участие в кодификационной работе. К сожалению, у нас имеется мало сведений об их работе, мы знаем только, что депутаты оставались до 1763 года, а комиссия работала вплоть до самого 1767 года.
Деятельность Елизаветинской комиссии не была безрезультатной. Она разработала три главы: 1) о суде, 2) о розыскных делах и «как за словесные преступления казнити» и 3) о состоянии подданных, то есть о юридическом положении сословий. Анализ содержания разработанных глав показывает, что это были не простые своды, а проекты, предлагавшие новые ответы, вводившие новые начала. Многое из постановлений Елизаветинского уложения повторялось в депутатских наказах Екатерининской комиссии: очевидно, что эти поправки в Елизаветинское Уложение были внесены по инициативе выборных, В этом и состоит характерная черти Елизаветинской комиссии, объясняемая участием и влиянием выборных.
Итак, кодификационные попытки не пропали даром, принесли известный результат. Екатерине оставалось воспользоваться трудами своих предшественников, но она предпочла идти не проторенной дорогой, а самостоятельным путем, задумала составить кодекс новых законов. Это соответствовало взглядам Екатерины — последовательницы французской просветительной литературы. Она хотела дать идеальные законы, а их она совсем не видела в старых русских законах. Смотря гуманным взглядом на наказание, Екатерина не соглашалась со строгими нормами Елизаветинской комиссии. Вдохновляемая французскими авторами, Екатерина считала составление новых законов делом легким; она пожелала продолжить и работу представителей.