Следуя по пути, проложенному еще Петром Великим, Екатерина попыталась реализовать «принцип унификации управления на всей территории империи» [53]. Однако императрице не удалось полностью добиться поставленных ею целей, на неудачу предприятия 1775 г. повлиял тот факт, что «старые учреждения, выполнив некоторую черновую работу по подготовке нового областного строя, отходили в область истории, но личный их состав был мостом, соединившим старое областное управление с новым», то есть все традиции и недостатки доекатерининской эпохи перешли в новые учреждения. Именно этот факт «несколько понижает ценность самого крупного преобразования екатерининского царствовании» [54]. Ее бесспорным достижением можно считать впервые точно установленные начала децентрализации и сближение «управляющих с управляемыми» [55].

Законодательное наследие Екатерины II до сих пор остается «золотой жилой» для исследователей и способно вызывать оживленные дискуссии. Екатерина Алексеевна была настолько разносторонней личностью, и все, за что она бралась, получалось столь неординарным, что выявить истоки ее законодательной деятельности остается порой невозможно. Своеобразный историографический бум вызвало еще одно реформаторское предприятие императрицы. Вопросу о «Грамоте на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» и «Грамоте на права и выгоды городам российской империи» 1785 г. уделялись как отдельные статьи, так и монографии, он рассмотрен в каждом учебнике по истории России XVIII в. Но даже в характеристике этого, казалось бы, хорошо изученного вопроса исследователи не смогли прийти к единой точке зрения. Можно согласиться с А. Б. Каменским, что «недостатком сложившейся историографической традиции… является то, что обе грамоты рассматриваются обычно изолировано друг от друга… в то время как только изучение их вместе дает возможность раскрыть замысел законодателя, поскольку речь, несомненно, идет о целостной политической программе» [56]. О необходимости параллельного изучения грамот высказывался еще в 1926 г. А. Н. Филиппов, но в своей статье «К вопросу о первоисточниках Жалованной грамоты дворянству 21 апреля 1785 г.» он, к сожалению, только обозначил эту возможность [57].

Начало изучения истории дворянского сословия и законодательных актов, закрепляющих его права и обязанности, можно отнести к 70-м гг. XIX в [58]. К 100-летнему юбилею «Жалованной грамоты» можно было подводить итоги ее влияния на становление прав и обязанностей дворянского сословия в России. В связи с этим в научных кругах наметился интерес к истории возникновения грамоты. Если в 1785 г. опубликование грамоты было встречено одобрительно основной частью дворянства, то через 100 лет на нее смотрели как на отживший элемент российского законодательства, не имеющий ни практического, ни теоретического значения. Так, И. И. Дитятин с прискорбием замечал, что «с точки зрения сословных привилегий, придется сознаться, что поводов к празднованию нет, т. к. несомненно, что все, санкционированное этим законодательным актом сто лет назад, почти исчезло, растаяло» [59], и к концу XIX в. те права, что были дарованы дворянству, стали «достоянием всего земского населения» [60].Некоторые исследователи вообще задавались вопросом «А не лучше ли было отмечать дарование вольности дворянству 18 февраля 1862 г.?» [61] К. Н. Веселовский писал о «Жалованной Грамоте» Екатерины II, как о документе только подтвердившем ту свободу, что даровал Петр III, и предоставившем меньше привилегий, чем было даже во времена Петра I [62] (необходимо отметить, что в советской историографии также звучали подобные высказывания, в частности о том, что корпоративные права дворянства были немного ограничены [63]). Историк указал на многие «туманности» данного закона, которые впоследствии не могли не «возбудить… ограничительного заявления по этой статье» [64]. Автор подробно остановился на сравнении законодательных актов доекатерининского периода и «Жалованной Грамоты» дворянству 1785 г., сделанные им выводы оказались не в пользу последней: «… в сущности она представляет только систематическую, редакционную работу, без дарования дворянству впервые каких либо прав, которых оно не получило бы в разное время… от соизволения верховной власти» [65]. Однако это мнение можно считать наиболее радикальным, так как в дореволюционной и советской историографии утвердилась противоположная точка зрения. Например, С. Ф. Платонов рассматривал дарование «Грамоты» дворянству как завершение процесса обособления дворянского сословия, как последнюю ступень в становлении его привилегий, рост которых наблюдался на протяжении всего XVIII в. [66]; M. M. Богословский важным достижением «Жалованных грамот» считал «развитие прав личности» [67].

В рамках традиции советской историографии «Жалованная Грамота» рассматривалась как основной документ, свидетельствующий о закреплении привилегированного статуса дворянского сословия, и как следствие, усилении крепостной системы. В «Очерках истории СССР» «Грамоту» характеризовали как «завершающее звено в политике возвышения дворянского сословия» [68]. Этот взгляд и сегодня находит отражение в ряде исследований, в том числе и у О. А. Омельченко, который считает, что «установление правового статуса других сословий было подчинено… задаче охранения господствующего положения дворянства» [69]. Несмотря на коренной пересмотр советского историографического наследия, с данной постановкой вопроса можно вполне согласиться. При этом следует, правда, учитывать причины, которые повлияли на решение Екатерины II дать именно такую «Жалованную грамоту» дворянству, так, а не иначе, определить его права и обязанности. Эти причины всесторонне рассмотрены А. Б. Каменским в его исследовании «От Петра I до Павла I». Автор солидарен с выводами, сделанными И. И. Дитятиным, «что по существу грамота фиксировала то, что… уже было отражено в предшествующем законодательстве или действовало в рамках обычного права» [70]. Н. И. Павленко придерживается более традиционных взглядов, полагая, что основной задачей «Жалованных грамот» дворянству и городам было укрепление сословного строя, а важным новшеством — право дворянству на губернские съезды [71]. Самым консервативным элементов внутренней политики императрицы историй считает «строгое соблюдение интересов дворянства» [72].

При изучения историографии городовой реформы следует учитывать тот факт, что почти все исследователи исходили из общего представления об отсталости дореволюционного города [73] и с этой точки зрения изучали как саму городовую реформу, так и ее последствия. Этот подход несколько искажал реальное положение дел и на современном этапе исторического знания большинство ученых ищут «новые подступы» к городовой реформе Екатерины II, хотя «в целом однозначная оценка такого сложного и многоаспектного документа… и принципе невозможна» [74].