Доктрина активной внешней политики

Доктрина активной внешней политики, провозглашенная весной 1954 года - как уже говорилось, - была призвана повысить пригодность союзников Москвы для международного общения и возможности маневрирования всего советского блока. С этого момента Кремль призывал своих союзников как можно эффективнее использовать свою международную репутацию для повышения авторитета и влияния восточного блока в мировой политике. Это должно было обеспечить значительные новые ресурсы для советской внешней политики, и союзники должны были способствовать успеху советских целей в Европе и еще больше в третьем мире, особенно в Азии, арабских странах и Латинской Америке. Если в Европе приоритет отдавался развитию экономических отношений с западноевропейскими государствами, то в третьем мире главной целью было содействие экономическому и политическому проникновению и прочному советскому влиянию.

В начале января 1956 года, менее чем за месяц до двадцатого съезда КПСС, в Москве состоялась самая важная после смерти Сталина встреча на высшем уровне с участием руководителей европейских коммунистических государств.⁷⁰ Со времени образования советского блока в 1947 году это была первая (и одновременно последняя) коммунистическая встреча на высшем уровне в "глобальном" стиле, где советские лидеры после серьезной подготовки провели подробный брифинг по текущим политическим, экономическим, внешнеполитическим и военным вопросам, затрагивающим весь советский блок. Кроме того, европейским союзникам был представлен глубокий анализ будущих перспектив коммунизма и желаемых направлений мирового развития.

На встрече Хрущев недвусмысленно подчеркнул важность новой внешнеполитической доктрины, известной как "активная внешняя политика":

Все страны социалистического лагеря должны активизировать свою внешнеполитическую деятельность, укреплять международные отношения. В этой области мы недостаточно используем свои возможности. Обычно происходит так, что Советский Союз выступает как главная сила нашего лагеря, а затем страны народной демократии поддерживают его. Действительно, Советский Союз - большая сила нашего лагеря, но если бы мы организовали нашу работу более гибко, Советскому Союзу не пришлось бы всегда действовать первым. В определенных ситуациях та или иная страна народной демократии могла бы предпринять действия, и тогда Советский Союз поддержал бы эту страну. Есть вопросы, в которых страны народной демократии могли бы действовать лучше. Это опровергло бы утверждение наших оппонентов о том, что народно-демократические государства не имеют самостоятельности, ибо они всегда придерживаются того же мнения, что и Советский Союз, и поддерживают только ее позицию. Конечно, неверно давать такую трактовку единству стран нашего лагеря. На самом деле наши страны едины, потому что у них общая теоретическая база, потому что они защищают одинаковые классовые позиции, и, следовательно, нет вопросов, которые могли бы породить между ними конфликты. Это правильно, и было бы трагично, если бы было иначе. Но это не значит, что мы не можем лучше использовать наши возможности, что мы не должны стараться более разумно использовать наши силы, чтобы еще больше усилить влияние нашего лагеря. Это должно учитываться во внешнеполитической деятельности каждой страны.

Как явствует из речи Хрущева, это не означало "зеленого света" для союзных государств на проведение независимой от Советского Союза внешнеполитической линии, но побуждало их играть гораздо более активную роль в мировой политике. Суть новой доктрины заключалась в том, что эти страны - разумеется, всегда в тесном, но конфиденциальном сотрудничестве с Москвой - должны стремиться выступать в качестве самостоятельных акторов международной политики и проявлять инициативу в международных организациях. Цель заключалась в том, чтобы создать из сателлитов реальных и ценных союзников, которые могли бы выступать в качестве презентабельных партнеров на международной арене, чтобы западный военно-политический альянс, НАТО, мог столкнуться с единым и хорошо функционирующим или, по крайней мере, выглядящим таковым восточным блоком. С этого времени, и особенно с середины 1960-х годов и до краха коммунистических режимов в Восточно-Центральной Европе, данная стратегия стала эффективной моделью сотрудничества между государствами советского блока в области внешней политики. Парадоксально, но к моменту достижения первоначальной цели в начале 1960-х годов, когда "советские сателлиты" стали именоваться на Западе "советскими союзниками", доктрина активной внешней политики исчезла из лексикона дипломатии восточного блока, постепенно превратившись в практику повседневной работы.

В общем, целью Хрущева было достижение военной, политической и экономической интеграции советского блока в кратчайшие сроки. Именно поэтому весной 1954 года была начата реформа Коминтерна, а создание в мае 1955 года военно-политической организации Восточного блока - Варшавского договора - в основном служило той же цели. Во второй половине 1950-х годов советская внешняя политика характеризовалась двойным посланием Московской конференции, предложившей в ноябре-декабре 1954 года создать европейскую систему коллективной безопасности. В этой комбинированной политике провозглашалось, что советский блок сделает все возможное для укрепления собственной безопасности, но в то же время союзникам Москвы по Восточно-Центральной Европе предлагалось внести свой вклад в нейтрализацию германской угрозы мирным путем, улучшив отношения не только с западными капиталистическими странами в целом, но и с Западной Германией и Австрией в частности.

Хотя в то время работа над решением германского вопроса казалась исключительной обязанностью Советского Союза, новое исследование проливает свет на роль, которую сыграли в этом некоторые государства Восточной и Центральной Европы. Одним из ранних и особенных этапов советской политики, призывавшей к открытости Западу, была попытка нормализовать отношения между ФРГ и странами Восточной и Центральной Европы в той или иной форме, параллельно с процессом установления дипломатических отношений между Москвой и Бонном в сентябре 1955 года. Однако это оказалось непростой задачей, и не только из-за доктрины Халльштайна, согласно которой ФРГ не устанавливала дипломатические отношения ни с одним государством, признавшим ГДР. Венгрия, а также Румыния и Болгария относились к тем социалистическим странам, у которых не было серьезных нерешенных вопросов с ФРГ, но они были тем более заинтересованы в восстановлении своих экономических связей, разорванных после Второй мировой войны, поэтому для них эта новая возможность была скорее положительным вызовом. Используя благоприятный попутный ветер, венгерский министр иностранных дел уже в конце июня 1955 года подготовил предложение о том, что Венгрия - в зависимости от результатов предстоящих переговоров канцлера Западной Германии Аденауэра в Москве - должна вступить в дипломатические отношения с ФРГ. Соответственно, в июле 1955 года Политбюро ХВП приняло постановление о том, что после консультаций со странами советского блока этот шаг должен быть сделан. В то же время у Польши, Чехословакии и ГДР были серьезные конфликты с ФРГ, правительство которой не желало признавать восточные границы, созданные после Второй мировой войны, поэтому их ничуть не обрадовало, что другие члены лагеря вслед за Советским Союзом готовы безоговорочно установить дипломатические отношения с ФРГ. Поэтому, вероятно, эти страны довольно интенсивно лоббировали против установления отношений, так что запланированный шаг не мог быть сделан. Именно эти противоречивые интересы внутри лагеря показали, что сразу после создания Варшавского договора сотрудничество внутри организации не будет гладким в будущем. Прежде всего, они сигнализировали о качественно новом развитии событий, отражая тот факт, что в этой новой развивающейся модели многосторонней политической координации, помимо противостояния и столкновения интересов Советского Союза и его союзников, следует ожидать серьезных конфликтов и лоббистской борьбы между странами-участницами.

Именно в это время, в 1955-56 годах, советская дипломатия, стараясь сохранить активность в отношении Запада в целом, начала уделять особое внимание нейтральным и неприсоединившимся странам. В Москве была общая иллюзия, что "движение за нейтралитет" растет не только в Азии и на Ближнем Востоке, но даже в странах НАТО, таких как Западная Германия, Дания и Норвегия. Была переформулирована и сама категория нейтралитета: в отличие от традиционного западного типа нейтралитета (Швеция, Швейцария), теперь финская модель из доселе уникальной превращалась в общеприменимую: это был восточный тип нейтралитета. Главным объектом этой новой политической линии стала Австрия после заключения государственного договора и объявления нейтралитета в 1955 году. Советские руководители искренне верили, что существует серьезный шанс, что эта страна последует финской модели в своей внешнеполитической ориентации. Конечно, для этого требовалось немало убеждений и уговоров, а также заманчивые перспективы советской экономической поддержки и выгодных торговых отношений со странами Восточного блока. Соседней Венгрии, бывшему партнеру Австро-Венгерской монархии, в этом процессе отводилась видная роль. Так, уже весной 1955 года венгеро-австрийские отношения демонстрировали многообещающее развитие, настолько, что летом 1956 года на повестку дня встал вопрос о приглашении австрийского канцлера Юлиуса Рааба посетить Будапешт. Еще более значимым стало известное в то время, но сейчас во многом забытое событие - ликвидация технического барьера, включая минное поле - "железного занавеса" - на венгерско-австрийской границе, которая началась весной 1956 года и была завершена к сентябрю. Историческое значение этого события трудно переоценить, поскольку хорошо известно, что аналогичное техническое открытие границы произошло в момент крушения коммунистической системы летом 1989 года, когда "железный занавес" был совместно снят министрами иностранных дел Австрии и Венгрии в форме символической церемонии.⁷⁶ Большое значение имеет и то, что в результате своеобразного поворота истории эта печать границы исчезла как раз перед началом венгерской революции в октябре 1956 года, поэтому, когда восстание провалилось, около двухсот тысяч человек смогли спокойно бежать из страны на Запад. Чтобы остановить поток беженцев, минное поле было восстановлено в период с января по май 1957 года. В политических отношениях с капиталистическими странами двадцатый съезд КПСС в феврале 1956 года выдвинул принципиально новую парадигму: в будущем дипломатия социалистических стран должна была рассматривать правительственные круги принимающей страны и другие потенциальные правящие политические силы как партнеров. Это, казалось бы, очевидное заявление на деле означало радикальное изменение: до этого времени посольства и легации в западных странах строили свои отношения на местах на классовой основе, то есть, помимо поддержания формальных дипломатических связей, дипломаты коммунистических государств имели содержательное общение почти исключительно с лидерами компартии страны и других "прогрессивных общественных сил". Поддержание хороших рабочих отношений с государственными чиновниками фактически вызывало подозрения органов государственной безопасности, которые бдительно следили за любой подобной деятельностью. Для выполнения этой важной задачи примерно 30-40 % сотрудников миссий работали в органах государственной безопасности. Еще более важное доктринальное изменение затронуло само мировоззрение руководителей советского блока. Двадцатый съезд КПСС также заменил печально известную теорию двух лагерей Жданова 1947 года на гораздо более гибкий тезис теории двух зон, хотя эта важнейшая модификация советской внешней политики в значительной степени упускается из виду в международной литературе о холодной войне. Если доктрина Жданова выделяла две враждебные военно-политические группировки, расположенные в Евразии и на североамериканском континенте, то новая теория делила весь мир на две части: одна из них принадлежала империалистическому блоку под руководством США, в который помимо членов НАТО входили все союзники США на всех континентах. Другая, гораздо большая часть называлась "зоной мира" и включала в себя не только социалистические страны, но и все страны мира, проводящие антиимпериалистическую политику, в том числе все бывшие колонии, ставшие теперь независимыми неприсоединившимися государствами в Африке и Азии. Более того, в эту категорию попали и нейтральные государства, такие как Австрия и Швеция, не говоря уже о Финляндии, которая с 1948 года действительно действовала в качестве "члена-корреспондента" советского блока. Это означало провозглашение решающего изменения в союзнической политике советского блока. Отныне правило гласило: "Кто не против нас, тот с нами". (Интересно, что этот знаменитый лозунг, который обычно ассоциируется с внутренней политикой Яноша Кадара с начала 1960-х годов, на самом деле был придуман Хрущевым). Новая политика была призвана в первую очередь привлечь на свою сторону страны третьего мира в борьбе между двумя военно-политическими блоками за приобретение экономического и политического влияния в этих регионах, возникшей в середине 1950-х годов. В процессе трансформации внутриблоковых отношений заметную роль можно отвести событиям 1956 года. Во-первых, долгосрочное экономическое сотрудничество между странами-участницами было положено в основу майской встречи Комекона в Берлине, ставшей настоящим прорывом, где было достигнуто соглашение о долгосрочной программе специализации промышленного производства. Также именно в 1956 году началось согласование пятилетних планов стран блока.⁸⁰ Хотя Варшавский договор был основан в мае 1955 года, создание организационной структуры союза произошло только на первом заседании ПКК в Праге в январе 1956 года. Помимо принятия устава объединенного вооруженного командования, были созданы постоянный секретариат и комитет по координации внешней политики, хотя решение о двух последних органах не было реализовано. За "глобальным" саммитом в Москве в январе 1956 года вскоре последовал еще один важный брифинг в советской столице в июне. Эта встреча, состоявшаяся сразу после исторического двухнедельного визита Тито в Советский Союз, обычно представляется как посвященная урегулированию отношений с Югославией. В действительности же, хотя делегации получили подробный отчет о визите Тито, конференция была посвящена преимущественно обсуждению проблем экономического сотрудничества в рамках блока и особенно сотрудничества в области военной промышленности. На встрече советские лидеры впервые дали понять, что хотя эти вопросы уже некоторое время стояли на повестке дня многосторонних форумов, теперь к ним следует относиться очень серьезно. Первым впечатляющим результатом такого сотрудничества стало создание в марте 1956 года в подмосковной Дубне совместного центра ядерных исследований социалистических стран. 1956 год не только принес значительные изменения в отношениях Москвы с ее союзниками, но и ознаменовал начало трансформации и глубокого улучшения горизонтальных отношений между странами Восточно-Центральной Европы, опять же по инициативе Москвы. Еще в феврале 1955 года в декларации Верховного Совета СССР было предложено, чтобы в целях укрепления мирного сосуществования государства мира направляли делегации своих парламентов в страны друг друга. В качестве наглядного примера такие обмены были начаты в первую очередь между странами советского блока, и, особенно в 1956 году, было осуществлено множество визитов. Двусторонние отношения между "братскими" партиями и правительствами, а также правительственными учреждениями и общественными организациями, такими как профсоюзы, все больше расширялись. В то время между странами блока также начали зарождаться более тесные двусторонние экономические отношения. Двусторонняя торговля в довольно ограниченном масштабе, основанная на бартере, существовала и ранее, но теперь были предприняты первые шаги по налаживанию промышленной кооперации и координации поставок сырья. Тем временем начала трансформироваться внутренняя система отношений внутри советского блока. Если после 1949 года народы "братских" стран были почти герметично закрыты друг от друга, то начиная с лета 1956 года ряд мер значительно облегчил туристическое сообщение, а обязательная визовая система была отменена - за исключением Советского Союза. Таким образом, одно из самых впечатляющих позитивных изменений коснулось условий поездок граждан стран блока. По инициативе СССР в июне 1956 года в Софии представители болгарского, чехословацкого, польского, венгерского, румынского и советского правительств заключили соглашение о введении взаимных безвизовых поездок. В принципе, это означало, что граждане этих государств теперь могли пересекать границы стран блока без паспорта, просто по специальной карточке, прикрепленной к удостоверению личности. Это был настоящий прорыв: раньше выезд в соседние страны был крайне затруднен даже при наличии визы, а теперь вдруг была введена новая политика, которая в принципе превосходила современный либерализм западноевропейской практики. Однако в реальности ситуация оказалась сложнее: договаривающимся государствам Софийского соглашения пришлось регулировать условия поездок в двусторонних договорах. Тем не менее, этот шаг позволил значительно активизировать контакты и прямые связи между обществами Восточно-Центральной Европы, что сыграло важную роль в революционных событиях, разразившихся осенью того же года. После падения Венгерской революции эта позитивная тенденция на несколько лет затормозилась, и развитие туризма в советском блоке достигло уровня, установленного осенью 1956 года, только к началу и середине 1960-х годов.