Когда в любой момент до Первой мировой войны правительства Соединенных Штатов и Великобритании хотели вступить в переговоры, им было необходимо иметь постоянных представителей, наделенных большой свободой действий, в Лондоне и Вашингтоне для ведения переговоров. Эти постоянные представители были необходимы, поскольку средства для быстрой и непрерывной передачи подробных сообщений были громоздкими, и, в частности, время, затрачиваемое на поездки, делало невозможными личные консультации без срыва переговоров. Сегодня сотруднику Госдепартамента достаточно переговорить по трансатлантическому телефону со своим коллегой в британском МИДе или с американским послом в Лондоне или сесть на борт трансатлантического самолета во второй половине дня, чтобы начать переговоры в Лондоне на следующее утро. В случае необходимости прямых консультаций со своим правительством, ему достаточно одной недели, чтобы пересечь и снова пересечь Адантику, проинформировать свое правительство о последних событиях и получить его инструкции.
Государственному секретарю пришлось на несколько недель отлучиться из Вашингтона, чтобы лично принять участие в панамериканской конференции. Сегодня он поддерживает постоянную связь с Государственным департаментом по телефону и радио, а ночная поездка в мгновение ока возвращает его в Вашингтон. Таким образом, стало правилом, что важные переговоры ведутся не дипломатическими представителями, а специальными делегатами, которые могут быть самими министрами иностранных дел, высокопоставленными чиновниками министерств иностранных дел или техническими экспертами.
Однако эти технологические достижения не являются единственной причиной того, что традиционные методы дипломатии оказались выброшенными на свалку. К технологической способности отказаться от услуг дипломатии следует добавить убеждение, что с этими услугами необходимо расстаться, поскольку они не только не способствуют делу мира, но и фактически угрожают ему. Это убеждение выросло на той же почве, которая питала концепцию силовой политики как случайности истории, которую можно устранить по своему желанию.
И это убеждение, и эта концепция признают тесную связь между политикой власти и функциями дипломатии, и в этом они правы. Появление дипломатии как института совпадает с возникновением национального государства и, следовательно, с появлением международных отношений в современном понимании. Однако современное возникновение дипломатии и современной государственной системы - это не просто совпадение. Для того чтобы между суверенными государствами вообще существовало взаимодействие с целью создания и поддержания хотя бы минимального порядка и мира в международных делах, это взаимодействие должно осуществляться постоянными агентами. Таким образом, противодействие дипломатии и ее обесценивание - это лишь своеобразное проявление враждебности к современной государственной системе и той международной политике, которую она породила.
Действительно, на протяжении всей современной истории дипломат пользовался низким моральным авторитетом, и не только у тех, кто считал, что существует легкий способ устранить борьбу за власть с международной арены. Репутация дипломата как коварного и нечестного человека так же стара, как и сама дипломатия^. Хорошо известно определение дипломата, приписываемое сэру Генри Уоттону, английскому послу начала семнадцатого века: "Честный человек, посланный за границу, чтобы лгать ради своей страны". Когда Меттерниди сообщили о смерти ркссийского посла на Венском конгрессе, он, как сообщается, воскликнул: "Ах, неужели это правда? Что могло быть его мотивом?"
Современная версия этого обесценивания дипломатии придает особое значение одному конкретному аспекту дипломатической техники: ее секретности. Во время и после Первой мировой войны широко распространялось мнение, что тайные махинации дипломатов несут большую, если не основную, долю ответственности за эту войну, что секретность дипломатических переговоров является пережитком аристократического прошлого, и что международные переговоры ведутся и заключаются под грифом "секретно".
Вудро Вильсон был самым красноречивым выразителем этой новой философии международных отношений. Преамбула и первый из его Четырнадцати пунктов до сих пор являются наиболее красноречивым изложением новой философии. Преамбула к Четырнадцати пунктам гласит: "Нашим желанием и целью будет, чтобы процессы мира, когда они начнутся, были абсолютно открытыми, и чтобы они не предполагали и не допускали впредь никаких тайных договоренностей любого рода. День завоеваний и возвеличивания прошел; прошел и день тайных соглашений, заключенных в интересах отдельных правительств и способных в какой-то предвиденный момент нарушить мир во всем мире. Именно этот счастливый факт, который теперь ясно виден каждому общественному деятелю, чьи мысли не задерживаются на эпохе, которая умерла и ушла, дает возможность каждой нации, чьи цели соответствуют справедливости и миру во всем мире, заявить, сейчас или в любое другое время, о своих целях". Первый пункт гласит: "Открытые пакты о мире, заключенные открыто, после чего не должно быть никаких частных международных соглашений любого рода, но дипломатия должна вестись всегда открыто и на виду у всех".
Именно в знак уважения к этой новой философии после Первой мировой войны государственные деятели мира начали отходить от сложившейся модели дипломатии. Они создали в Лиге Наций, а затем в Организации Объединенных Наций новый тип дипломатического взаимодействия: дипломатию парламентской процедуры. Международные проблемы, требующие решения, ставятся на повестку дня совещательных органов этих организаций. Делегаты различных правительств обсуждают суть проблемы в ходе публичных дебатов. Вопрос решается голосованием, проводимым в соответствии с уставом организации.
Этот метод уже использовался ранее на специальных конференциях, таких как Гаагские мирные конференции 1899 и 1907 годов. Как всеобъемлющий метод решения международных проблем он был впервые применен Лигой Наций. Однако его использование этой организацией было скорее кажущимся, чем реальным. Публичные дискуссии Совета и Ассамблеи Лиги, как правило, были тщательно отрепетированы, особенно когда рассматривались политические вопросы. Решение, с которым все могли бы согласиться, как правило, искалось и часто находилось традиционными средствами тайных переговоров, которые предшествовали публичным заседаниям. Последние, таким образом, просто давали делегатам соответствующих стран возможность изложить свои позиции для публичного обсуждения и ратифицировать, в соответствии с положениями Пакта, тайно достигнутое соглашение.
Организация Объединенных Наций, напротив, серьезно относится к парламентским методам ведения дипломатии. Секретные контакты с целью достижения соглашения путем переговоров, безусловно, были меньше.
Дипломатические переговоры традиционного типа были ограничены и, в той мере, в какой это касается Востока и Запада, сейчас можно сказать, что они практически устарели. Вопрос, например, греческий, испанский или иранский, ставится на повестку дня, публично обсуждается и ставится на голосование. Новая дипломатия ООН ближе всего подходит к традиционным методам переговоров в ходе обсуждений в некоторых полусекретных или секретных комитетах, которые иногда расследуют факты или готовят решения для Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи. Как правило, однако, новая дипломатия приводит к голосованию в одном из совещательных учреждений ООН. Это голосование, на которое нацелены ее процессы и в котором они достигают кульминации.
Тенденция к публичным парламентским процедурам вместо традиционных дипломатических переговоров, для которых характерна деятельность Совета Безопасности ООН, также повлияла на послевоенные международные конференции, которые по составу, вопросам и целям наиболее близко напоминают дипломатические собрания XIX и начала XX веков. Парижская мирная конференция 1946 года, в которой приняли участие двадцать одна страна, работала при полном освещении общественности и дублировала в своих процедурах модель, установленную совещательными учреждениями Организации Объединенных Наций. Конференции министров иностранных дел, состоящие из министров иностранных дел Франции, Великобритании, Советского Союза и Соединенных Штатов, проводили дебаты и голосования либо на виду у всех, либо за прозрачным экраном полусекретности, который позволял общественности следить за основными этапами дебатов, о которых сообщали различные делегации корреспондентам прессы.
Традиционные методы дипломатии практически исчезли не только из более зрелищных переговоров между Востоком и Западом. То же самое можно сказать и о повседневной работе дипломатических миссий Соединенных Штатов и других западных стран, с одной стороны, и Советского Союза и его друзей - с другой. Два дополнительных фактора должны разделить ответственность за этот упадок:
своеобразный нетрадиционный подход двух сверхдержав к вопросам международной политики и сам характер мировой политики в середине ХХ века.
В годы своего становления Соединенные Штаты пользовались услугами необычайно блестящей дипломатии. Начиная с эпохи Джексона выдающиеся качества американской дипломатии исчезли, как исчезла и необходимость в них. Когда в конце 1930-х годов необходимость в активной американской внешней политике стала очевидной, Соединенным Штатам пришлось опираться лишь на посредственную дипломатию.