Решение большинством голосов подразумевает третий из пороков новой дипломатии, который стоит на пути возрождения традиционной дипломатической практики: фрагментация международных вопросов. По своей природе решение большинством голосов касается единичного случая. Факты жизни, с которыми приходится иметь дело с решением большинства искусственно отделяются от фактов, которые предшествуют, сопровождают и следуют за ними, и превращаются в юридическое "дело" или политический "вопрос", который должен быть решен как таковой решением большинства. Во внутренней сфере эта процедура не обязательно вредна. Здесь решение большинства совещательного органа действует в контексте сложной системы приспособлений для мирных изменений, дополняющих, поддерживающих или проверяющих друг друга в зависимости от обстоятельств, но в любом случае настроенных друг на друга в определенной мере и таким образом придающих отдельным решениям согласованность друг с другом и со всей социальной системой.
На международной арене такой системы интегрирующих факторов не существует. Следовательно, здесь особенно неадекватно рассматривать одно "дело" или "проблему" за другим и пытаться решить их последовательностью голосов большинства. Дело или вопрос, например, греческий или палестинский, всегда является отдельной фазой и проявлением гораздо более широкой ситуации. Такой случай или вопрос уходит корнями в историческое прошлое и простирает свои последствия за пределы конкретной местности и в будущее. Наше обсуждение отношений между спорами и напряженностью дало нам представление о тесных отношениях, которые существуют между поверхностными явлениями международных конфликтов и теми большими и неопределенными проблемами, погребенными глубоко под поверхностью повседневных событий международной жизни.^ Рассматривать дела и вопросы по мере их возникновения и пытаться решить их в соответствии с международным правом или политической целесообразностью - значит иметь дело с поверхностными явлениями и оставлять глубинные проблемы необдуманными и нерешенными. Лига Наций пала жертвой этого порока; Организация Объединенных Наций, не вняв примеру Лиги, не только возвела его в принцип, но и развила до тонкого искусства.
Например, нет сомнений в том, что Лига Наций была права, согласно международному праву, исключив Советский Союз в 1939 году из-за его нападения на Финляндию. Но политические и военные проблемы, с которыми Советский Союз столкнулся перед миром, не начались с его нападения на Финляндию и не закончились этим; неразумно было Лиге делать вид, что это так, и решать вопрос под этим предлогом. История доказала неразумность этой претензии, ибо только отказ Швеции пропустить британские и французские войска через шведскую территорию, чтобы прийти на помощь Финляндии, спас Великобританию и Францию от одновременной войны с Германией и Советским Союзом. Всякий раз, когда Лига Наций пыталась разобраться с политическими ситуациями, представленными в виде правовых вопросов, она могла рассматривать их только как отдельные случаи в соответствии с применимыми нормами международного права, а не как отдельные фазы общей политической ситуации, которая требовала общего решения в соответствии с правилами политического искусства. Следовательно, политические проблемы никогда не решались, а лишь отбрасывались и в конце концов откладывались на полку в соответствии с правилами юридической игры.
То, что было верно в отношении Лиги Наций, уже подтвердилось в отношении Организации Объединенных Наций. В своем подходе к ситуациям в Греции, Сирии, Индонезии, Иране, Испании и Палестине Совет Безопасности остался верен традиции, заложенной Советом Лиги Наций.
Специальные политические конференции послевоенного периода повторяли модель фрагментации, установленную Лигой Наций и Организацией Объединенных Наций. Они занимались проблемой Кореи, австрийским мирным договором, германскими репарациями или планом Маршалла. Ни одна из этих конференций не столкнулась с проблемой, все эти вопросы являются отдельными фазами и проявлениями, от решения которой зависит урегулирование этих вопросов: проблемой всеобъемлющих отношений между Соединенными Штатами и Советским Союзом. Поскольку они не желали разобраться с фундаментальной проблемой международной политики, они не смогли решить ни один из конкретных вопросов, которым уделяли внимание только они.
Эта неспособность новой дипломатии даже увидеть проблему, от решения которой зависит сохранение мира, не говоря уже о том, чтобы попытаться решить ее, является неизбежным результатом методов, которые она использует. Дипломатия, которая, вместо того, чтобы говорить с другой стороной в примирительных выражениях, обращается к миру в целях пропаганды; которая, вместо того, чтобы вести переговоры с целью достижения компромисса, стремится к дешевому триумфу бесполезных решений большинства и обструктивных вето; которая, вместо того, чтобы решать главную проблему, довольствуется манипулированием второстепенными - такая дипломатия является скорее обузой, чем активом для дела мира.
Эти три основных порока новой дипломатии усугубляются тем, что легкость современных коммуникаций используется в международных делах не по назначению. Завоевание времени и пространства современными технологиями неизбежно снизило значение дипломатического представительства. Однако это ни в коем случае не сделало необходимым смешение функций между министерством иностранных дел и дипломатическим представительством, характерное для современной дипломатии.
Государственный секретарь или министр иностранных дел физически в состоянии переговорить с любой зарубежной столицей в течение нескольких минут по телекоммуникациям и добраться до нее лично максимум за несколько дней. Таким образом, в американской дипломатической службе выросла тенденция и стала привычкой, что люди, ответственные за ведение иностранных дел, берут на себя роль бродячих послов, спешащих с одной конференции на другую, останавливающихся между конференциями на короткое время в иностранном офисе и использующих свое время там для подготовки к следующей встрече. Люди, которые должны быть мозгом дипломатии, ее нервным центром, выполняют в лучшем случае функции нервных окончаний. Как следствие, в центре образовалась пустота. Нет никого, кто бы стоял перед общей проблемой международной политики и рассматривал все конкретные вопросы как этапы и проявления целого. Вместо этого каждый специалист в министерстве иностранных дел занимается конкретными проблемами, относящимися к его специальности, и фрагментация ведения иностранных дел, которой поддаются методы новой дипломатии, мощно поддерживается отсутствием общего направления внешней политики.
Кроме того, это же отсутствие дает постоянное приглашение другим ведомствам правительства заполнить пустоту.
Дипломатия могла бы возродиться, если бы рассталась с этими пороками, которые в последние годы почти уничтожили ее полезность, и восстановила бы методы, которые управляли взаимоотношениями государств до Первой мировой войны. Однако, сделав это, дипломатия реализует лишь одно из условий сохранения мира. Вклад возрожденной дипломатии в дело мира будет зависеть от методов и целей ее использования. Обсуждение этих целей - последняя задача, которую мы поставили перед собой в этой книге.
Мы уже сформулировали четыре основные задачи, с которыми должна успешно справляться внешняя политика, чтобы быть в состоянии одновременно продвигать национальные интересы и сохранять мир. Теперь нам остается переформулировать эти задачи в свете особых проблем, с которыми современная мировая политика сталкивает дипломатию. Мы видели, что двухблоковая система, которая является доминирующим и отличительным элементом современной мировой политики, несет в себе потенциал огромного зла и огромного добра. Мы цитировали французского философа Фенелона о том, что противостояние двух примерно равных наций представляет собой идеальную систему баланса сил при условии, что доминирующая нация использует свою власть умеренно и "ради общественной безопасности". Wc обнаружил, что благоприятные результаты, которые Ф&елон ожидал от двухблоковой системы, не принесли противостояния между Соединенными Штатами и Советским Союзом, и что потенциальные возможности зла, похоже, имеют больше шансов реализоваться, чем возможности добра.
Наконец, мы увидели главную причину этого угрожающего аспекта современной мировой политики в характере современной войны, который глубоко изменился под влиянием националистического универсализма и современных технологий. Последствия современных технологий невозможно отменить. Единственная переменная, которой остается манипулировать, - это новая моральная сила.
националистический унивесализм. Попытка обратить вспять тенденцию к войне посредством возрожденной дипломатии должна начинаться с этого явления. Это означает в негативном смысле, что возрожденная дипломатия будет иметь шанс на установление мира только тогда, когда она не будет использоваться как инструмент политической религии, нацеленной на всеобщее господство.
Дипломатия должна быть избавлена от крестоносного духа. Это первое из правил, которым дипломатия может пренебречь только под угрозой войны. Говоря словами Уильяма Грэма Самнера:
Если вы хотите войны, питайте доктрину. Доктрины - это самые страшные тираны, которым когда-либо подчинялись люди, потому что доктрины проникают в собственный разум человека и предают его против него самого. Цивилизованные люди вели самые ожесточенные бои за доктрины. Завоевание Гроба Господня, "баланс сил", "нет всеобщего господства", "торговля идет под флагом", "кто владеет сушей, тот владеет морем", "трон и алтарь", революция, вера - вот за что люди отдавали свои жизни. Теперь, когда любая доктрина достигает такой степени авторитета, ее название становится дубиной, которой любой демагог может размахивать над вами в любое время и по любому поводу. Для того чтобы описать доктрину, мы должны прибегнуть к богословскому языку. Доктрина - это статья веры. Это нечто, во что вы обязаны верить, не потому что у вас есть рациональные основания считать это истиной, а потому что вы принадлежите к такой-то и такой-то церкви или конфессии. ... Политика в государстве, которую мы можем понять; например, политика Соединенных Штатов в конце восемнадцатого века заключалась в том, чтобы добиться свободного судоходства по Миссисипи до ее устья, даже ценой войны с Испанией. В этой политике были разум и справедливость; она была основана на наших интересах; она имела позитивную форму и определенный масштаб. Доктрина - это абстрактный принцип; она обязательно абсолютна по своему охвату и заумна по своим терминам; это метафизическое утверждение. Она никогда не бывает временной, потому что она абсолютна, а дела людей все условны и относительны. . . . Теперь вернемся к политике и подумаем, какой мерзостью в государственном строительстве должна быть абстрактная доктрина. Любой политик или редактор может в любой момент придать ей новое продолжение. Люди соглашаются с доктриной и аплодируют ей, потому что слышат, как ее повторяют политики и редакторы, а политики и редакторы повторяют ее, потому что считают ее популярной. Так она растет. ... Она может означать все или ничего, в любой момент, и никто не знает, как это будет. Вы соглашаетесь с ним сейчас, в смутных пределах того, что вы предполагаете; следовательно, вам придется согласиться с ним завтра, когда то же самое название будет использоваться для обозначения чего-то, о чем вы никогда не слышали и не думали. Если вы позволите политическому слову расти и расти, то однажды вы проснетесь и обнаружите, что оно стоит над вами, верша вашу судьбу, против которой вы бессильны, как бессильны люди против заблуждений. . . . Что может быть более противоречащим здравому государственному мышлению и здравому смыслу, чем выдвижение абстрактного утверждения, которое не имеет никакого определенного отношения ни к одному из наших интересов, стоящих сейчас на кону, но которое содержит в себе множество возможностей для возникновения осложнений, которые мы не можем предвидеть, но которые обязательно будут неудобными, когда они возникнут!