Глава 2. Машина предупреждения и машина действия
В течение первых 170 лет своей истории Соединенные Штаты оперировали внешнеполитическим механизмом, созданным для войны и мира, без особых промежутков между ними. Это не значит, что Соединенные Штаты действовали только в сфере войны и мира. Когда президент Томас Джефферсон решил, что продолжать платить дань барбарийским пиратам, действовавшим у берегов Северной Африки, - плохая политика, он направил морскую пехоту США, чтобы положить конец террору и выкупу. Отправляя морскую пехоту, Джефферсон не объявлял войну, а скорее призвал морскую пехоту в качестве инструмента внешней политики. Этот фрагмент истории запечатлен в начальной строке гимна морской пехоты: "От залов Монтесумы до берегов Триполи". Джефферсон выбирал путь между войной и миром, но тогда между президентом и морскими пехотинцами на борту кораблей ВМС, которые должны были выполнять его решения, не было организационного механизма. Современные механизмы предупреждения и принятия мер появятся гораздо позже.
Действительно, на протяжении более чем полутора веков механизм национальной безопасности США состоял из Государственного департамента, Министерства финансов, Военного департамента и Военно-морского департамента. Конечно, в федеральном правительстве существовали координационные механизмы, но не было постоянных органов или комитетов, организованных для поддержки президента, ничего похожего на современный Совет национальной безопасности. Также не существовало постоянной разведывательной функции - никакой машины предупреждения, чтобы уведомлять о надвигающихся угрозах, кроме тех, что поступали через депеши из иностранных посольств и военных дислокаций и сообщения от частных лиц. До появления телеграфа новости и информация из-за рубежа распространялись со скоростью парусного судна, а позднее - судна, работающего на угле. Это означало, что новости распространялись медленно, а те, кто действовал по указанию президента, обладали значительной автономией. Подводные кабели, появившиеся в конце 1850-х годов, обеспечили более мгновенную связь на больших расстояниях, но первоначально они не обеспечивали широкого охвата. Трансатлантические телефонные линии начали работать только в 1940-х годах.
Первый случай, когда сообщения с поля боя доставлялись лидерам и читателям в режиме, близком к реальному времени, произошел во время Гражданской войны, в Геттисберге, когда недавно установленные телеграфные линии позволили быстро передавать сообщения с фронта. Эти депеши немедленно читал президент Линкольн, который переходил из Белого дома к бегущей строке в расположенном рядом военном министерстве, и в течение нескольких часов они попадали на первые полосы газет во всех промышленно развитых северных штатах. Это был эквивалент сообщения CNN "Бомбы падают на Багдад" в викторианскую эпоху.
Первая мировая война и ее последствия могли бы подвергнуть испытанию эту слабо связанную структуру дипломатических и военных инструментов, если бы амбиции Вудро Вильсона по созданию Лиги Наций пережили голосование в Сенате США. Вильсон предусматривал масштабную роль Соединенных Штатов в планируемой новой лиге и вел переговоры о механизмах лидерства США. Президент провел большую часть первой половины 1919 года, ведя переговоры о мирных переговорах за рубежом, включая визиты в Париж, Лондон, Рим и Брюссель. Он представлял себе активную политику участия и вмешательства через механизмы лиги, которую он помог сформировать. За свои усилия Вильсон будет удостоен Нобелевской премии мира. Однако опасения, что договор может обязать Соединенные Штаты защищать других членов Лиги, если они подвергнутся нападению, привели к тому, что Сенат отклонил усилия Вильсона со значительным перевесом. В итоге Соединенные Штаты предпочли изоляцию - по большей части - запутыванию, а их институциональные механизмы - предшественники современных машин предупреждения и действий - не подвергались серьезному испытанию до Второй мировой войны.
Неизгладимая память о триумфе во Второй мировой войне - героической работе Величайшего поколения - имеет тенденцию затуманивать то, насколько сложным был процесс принятия решений во время войны. Отчасти это было связано с самим президентом Франклином Рузвельтом. Рузвельт был печально известен тем, что культивировал многоуровневые процессы принятия решений, давал разные обещания разным людям и держал в неведении даже некоторых из своих самых важных советников по важнейшим вопросам. Генри Стимсон, военный секретарь Рузвельта, выразил в своем дневнике собственную тревогу: "Президент - самый плохой администратор, под началом которого я когда-либо работал, в отношении упорядоченной процедуры и рутины его работы. Он не умеет выбирать людей и не знает, как их использовать в координации". Жесткие слова одного из ближайших советников Рузвельта.
Но дело было не только в Рузвельте, как бы ни осложнялось его поведение. Сама техника оказалась устаревшей. Это была конструкция восемнадцатого века, использовавшаяся для решения проблем двадцатого века. Разведывательная информация текла по отдельным организационным печным трубам без постоянных координирующих механизмов. Нападение Японии на Перл-Харбор в декабре 1941 года, о котором в ретроспективе сигнализировали множеством различных способов, оказалось самым большим провалом предупреждения в области национальной безопасности за всю историю США.
Роберта Уолстеттер написала эпохальную книгу о провале разведки, который привел к нападению. Ее выводы до жути похожи на оценки, которые последовали за нападениями на Нью-Йорк и Вашингтон 11 сентября:
Любопытное оцепенение, казалось, характеризовало эти последние минуты ожидания, оцепенение, которое было понятным следствием долгой связи с сигналами нарастающей опасности. В течение некоторого времени сигнальная картина становилась все более зловещей, и теперь, очевидно, она складывалась во что-то большое, но не очень определенное. Была также фундаментальная пассивность, связанная с провозглашенной политикой, согласно которой Соединенные Штаты не могли нанести первый удар.
Далее Уолстеттер сделал вывод:
После события, конечно, сигнал всегда кристально ясен; теперь мы можем понять, о какой катастрофе он сигнализировал, поскольку катастрофа произошла. До события он неясен и несет в себе противоречивые смыслы.
Эти настроения, конечно же, будут повторяться и в последующие десятилетия.
По мере того, как разворачивалась война, военное планирование затруднялось межведомственными склоками и отсутствием формальных механизмов координации. Армия, флот и корпус морской пехоты были тремя постоянными военными службами. Армия, вместе со своим авиационным корпусом, подчинялась военному министру, который отчитывался перед президентом. Военно-морской флот с его авиацией и корпус морской пехоты подчинялись военно-морскому министру, который отчитывался перед президентом. Военное и военно-морское министерства имели координационные механизмы, включая Объединенный комитет начальников штабов, но военные операции США по-прежнему проводились через два департамента на уровне кабинета министров, которые подчинялись непосредственно президенту. Ни один из департаментов не был обязан координировать свои действия с государственным секретарем, который якобы отвечал за внешнюю политику США от имени президента. На протяжении всей войны армия и флот действовали практически в разных сферах. Стоит вспомнить небольшой исторический артефакт: после эвакуации с Филиппин генерал Дуглас Макартур управлял своим армейским штабом из Австралии. Адмирал Честер Нимиц управлял штабом ВМС с Гавайских островов. Береговая охрана действовала под руководством Казначейства США, пока в 1941 году ее временно не передали ВМС, а в 1946 году вернули в Казначейство США.
В своем романе "Мятеж Кейна", получившем Пулитцеровскую премию в 1951 году, писатель Герман Воук описал военно-морской флот как учреждение, созданное гениями, которым управляют идиоты. Помимо традиций, не так уж много организационного гения руководило военными действиями. Это не отменяет гениальности или героизма отдельных людей, но военные действия убедили большинство участников в том, что необходимо создать новую организационную модель для руководства Соединенными Штатами после войны. Конечно, Соединенные Штаты одержали победу во Второй мировой войне, но большинство тех, кто был причастен к этой победе, признали, что страна не была организована для мира, который последует за ней. Другими словами, Соединенные Штаты выиграли войну, несмотря на слабость механизмов предупреждения и действий, которые были созданы для ее поддержки.
СОЗДАНИЕ МАШИНЫ ХОЛОДНОЙ ВОЙНЫ - ШИРОКОУГОЛЬНЫЙ ВЗГЛЯД С СОВЕТСКОЙ ТОЧКИ ЗРЕНИЯ
Закон о национальной безопасности 1947 года - результат не кризиса и поражения, а победы - обеспечил архитектуру для этой новой модели национальной безопасности. Когда Соединенные Штаты вышли из Второй мировой войны, национальные лидеры пришли к выводу, что США больше не могут позволить себе отстраниться от мира. Именно этот путь был выбран в конце первой великой войны двадцатого века, и он привел ко второй великой войне двадцать лет спустя. Существовало общее мнение, хотя и далеко не единодушное, что Соединенные Штаты должны возглавить зарождающийся послевоенный мир. Ни одна другая промышленная держава не была способна на это - Германия и Япония были только что побеждены, а Великобритания и Франция понесли ужасные потери во время войны. Соединенные Штаты приняли Советский Союз в качестве союзника во время войны, но вскоре стало ясно, что пути двух держав расходятся. Знаменитая речь Уинстона Черчилля "Железный занавес" стала сигналом к фактическому разрыву между западными державами и новой советской империей. Послевоенные лидеры Америки создали внутри страны систему для решения проблем развивающегося мира и наладили партнерские отношения с индустриальными демократиями. Многие из этих союзов, которые окажутся долговечными, были направлены против авторитарных режимов, контролирующих централизованную экономику. Сокращенно их называют коммунистическими системами, хотя они существовали в самых разных формах, наиболее яркими примерами которых были Советский Союз и Китай.