В гораздо более широком смысле, когда речь идет о новых опасностях, механизмы предупреждения и действия должны выйти за рамки циклов бум и спад, которые так разрушительны для всей системы. Увеличение финансирования не является решением всех проблем. Но значительное увеличение и уменьшение финансирования - это проблема. Рабочие кадры не могут быть созданы и поддержаны. Невозможно поддерживать в готовности технологии и оборудование. Невозможно поддерживать в хорошем состоянии или даже хранить запасы. Экспертизу невозможно культивировать. Да и сама машина вряд ли будет протестирована, чтобы определить, соответствует ли она поставленной задаче. Как в армии проводятся учения и тренировки, чтобы проверить свою готовность, так и все части большого механизма предупреждения и действий. Пикап-игры - это то, чего следует избегать.
Леон Панетта предложил концепцию не создания еще одного нового крупного бюрократического аппарата для управления возникающими угрозами, а создания в рамках всех департаментов и ведомств активов, определенных и находящихся в состоянии готовности, чтобы приступить к действиям в случае необходимости для борьбы с конкретными рисками.
Панетта сказал, что стоит рассмотреть возможность создания "некой целевой группы, объединяющей разведку, правоохранительные органы и все наши внутренние операции, направленные на защиту от чрезвычайных ситуаций", - сказал он. "Целевая группа, которая собирается регулярно и включает в себя все эти ключевые элементы, я думаю, была бы более эффективной с точки зрения защиты страны".
Панетта наиболее известен тем, что занимал пост директора ЦРУ, когда был найден и убит Усама бин Ладен, а затем перешел на должность министра обороны. Но у него также есть опыт работы в качестве председателя бюджетного комитета Палаты представителей, руководителя аппарата Белого дома и директора Управления по управлению и бюджету. Он является классическим вашингтонским специалистом по заключению сделок, урегулированию и принуждению.
Он отметил, что обеспечение надлежащего финансирования - это не только роль исполнительной власти. Конгресс обладает властью кошелька, и соответствующие надзорные комитеты несут ответственность за обеспечение надлежащего уровня финансирования и ассигнований для борьбы с новыми опасностями. Конгресс сыграл важную роль в реформировании механизмов предупреждения и действий, включая последние реформы после терактов 11 сентября. Конгресс должен сыграть не менее важную роль в перестройке механизмов предупреждения и действий для нынешней эпохи. Пока что Конгресс едва поспевает. Другие сказали бы, что он сильно отстал.
Почему? Легче выпрашивать у Конгресса деньги на ведение традиционных войн, чем на борьбу с менее специфическими, менее заметными, медленно движущимися угрозами. Чуть менее трех тысяч американцев погибли 11 сентября, а страна начала две войны и потратила триллионы долларов на миссию, которая началась как борьба с терроризмом, а закончилась неудачными попытками демократизации Афганистана и Ирака. Более миллиона американцев погибли от COVID, и, как мы уже писали, ответные меры начались с мертвой точки и споткнулись на этом пути.
Угрозы не должны становиться приоритетами расходов только тогда, когда они становятся военными приоритетами. Политики страны и ее граждане должны расширить определение национальной безопасности гораздо шире, чем просто те риски, которые угрожают нам взрывом. Мы также должны лучше понимать, что будущие угрозы - это не те угрозы, которые можно победить, а только управлять ими, и эти усилия потребуют постоянного выделения средств на такие не самые известные проекты, как Национальный центр био- и агрообороны в Университете штата Канзас. Управление угрозами не имеет такого пафоса, как ведение и выигрыш войн, но именно так нации придется справляться с новыми опасностями.
Стив Хэдли высказал несколько иную точку зрения, но очень созвучную этой идее. Он упомянул о написанной им работе по реформированию системы Совета национальной безопасности, отметив, в частности, что нынешняя структура Совета национальной безопасности с ее многочисленными комитетами и подкомитетами просто не может справиться с огромным количеством вызовов в области национальной безопасности, внутренней безопасности, внешней, оборонной и экономической политики, с которыми США сталкиваются в современном мире. Он упомянул, что нынешняя система была построена Генри Киссинджером в то время, когда проблемы, как правило, решались медленно и предсказуемо - не всегда медленно и не всегда предсказуемо, но в целом так. Сегодня почти ничего не происходит медленно, и мало что предсказуемо.
Хэдли утверждал, что пропускная способность этой системы слишком ограничена, чтобы справиться с широким спектром современных проблем. При существующей системе, к тому времени, когда проблема попадает на стол президента, она часто находится на стадии кризиса. Это ставит президента перед выбором: разбить стекло и поднять тревогу - часто с помощью военных - или ничего не делать. Военные любят говорить о том, что у них есть варианты "слева от бума" - то есть, чтобы иметь варианты до того, как что-то взорвется. Президенту нужно иметь больше вариантов, особенно когда опасность имеет такие огромные последствия". Далее Хэдли предлагает множество практических рекомендаций. Его общий посыл заключается в том, что перенастройку механизмов предупреждения и действий необходимо начинать с самого верха.
Хэдли высказал интересную мысль и о людях. Он склоняется к тому, чтобы на самом верху было меньше людей, а не больше. Конечно, мы не можем допустить, чтобы каждая проблема решалась одним человеком или даже небольшой горсткой людей. Но Хэдли придерживается другой точки зрения. Он допускает, что чем более специализированным становится человек, тем меньше вероятность того, что он сможет увидеть связи между проблемами или, возможно, увидеть возможности внутри проблем. Он хотел, чтобы было меньше людей, которые могут видеть связи и быть готовыми действовать в соответствии с ними.
В связи с этим, более чем несколько экспертов, с которыми мы встречались, предложили пересмотреть, подобно Голдуотеру-Николсу, то, как исполнительная власть организует свою межведомственную деятельность. Подобно тому, как Голдуотер-Николс уточнил роли и обязанности в Министерстве обороны, существует аналогичная необходимость рассмотреть роли и обязанности в рамках всей исполнительной власти. Каждая из рассмотренных нами опасностей затрагивает большую часть исполнительной власти, а некоторые из них касаются штатов и местных органов власти. Яснее понять, кто отвечает за Россию или Китай, чем узнать, кто отвечает за угрозы биозащите и здравоохранению, кибербезопасности, климату и беспилотникам. Даже Китай представляет собой огромные проблемы. Хэдли напомнил нам, что Китай охватывает все функциональные области правительства, от национальной безопасности до экономики и практически все, что находится между ними. Согласованная политика в отношении Китая потребует огромной координации, возможно, оркестровки, как со стороны всего правительства, так и частного сектора. Временами она будет затрагивать штаты и муниципалитеты, не говоря уже о координации с союзниками и партнерами.
Часто говорят, что много рук делают легкую работу, но слишком много рук может привести к хаосу. У нас и так достаточно хаоса. Вместо этого нам нужна согласованность - от предупреждения до действий. Нам нужна спасательная машина национальной безопасности, которая дополнит нашу промышленно мощную машину убийства.
Как это ни парадоксально, но именно эта идея - идея машины для спасения жизней - привела нас к генералу Стэнли Маккристалу. Именно Маккристал стал лицом войны в Ираке, когда он регулярно проводил брифинги в Пентагоне в первые дни вторжения. Затем он стал легендой войны в Ираке, когда перестроил Объединенное командование специальных операций (JSOC), в ведении которого находились самые элитные военные силы по борьбе с терроризмом, включая команду "Морские котики 6" и "Дельта Форс". Он превратил сообщество американских спецназовцев из темпераментного спортивного автомобиля, редко выезжающего на шоссе, в промышленно мощную машину для убийства, невиданную в военной истории.
JSOC, который унаследовал Маккристал, был создан для спасения заложников или, как он сообщил нам, для преследования террористов Mr. Big. Приняв командование, он понял, что его пули не попадают в цель, а если и попадают, то на перезарядку уходит слишком много времени. Мистер Биг всегда казался недосягаемым. А в некоторых террористических сетях был даже не Мистер Большой, а ряд пособников среднего звена, так называемых Мистеров Маленьких, сумма усилий которых по вербовке, планированию и сбору средств оказалась более упорной, чем у одного Мистера Большого.
Задача Маккристала заключалась в том, как исправить машину, которая использовалась для поиска целей террористов. Она была слишком медленной и неповоротливой, чтобы успешно противостоять мыслящей, адаптивной сети. Ему нужно было создать новую систему. Ему нужно было проникнуть внутрь операций, внутрь жизненных моделей, внутрь цикла принятия решений террористических организаций. Он должен был найти способы использования технологий, собрать воедино всю доступную информацию и использовать ее по-новому. Что еще более важно, ему нужно было ввести в действие свои собственные войска, чтобы создать новую информацию, которую он назвал борьбой за разведданные. Он построил систему, в которой отдельные лица, как выше, так и ниже по цепочке командования, могли принимать решения так, чтобы за день можно было принять множество решений. Он установил правила, но позволил своим подчиненным действовать. "Мы построили это. Мы управляли ею. Мы наблюдали за этим. Мы не вмешивались. Мы не были в машине", - сказал он. "Мы построили процессы и установили правила. Ничего незаконного. Ничего аморального. Затем мы позволили ей работать". Позже он придумал выражение для описания своей системы: "Глаз да глаз, руки прочь".