Сенат составился из высших должностных лиц, независимо от их происхождения. В этом отношении он напоминает скорее не Боярскую думу, а Боярскую консилию.
Мы знаем, что Боярская консилия была довольно пестрого состава, этот состав усвоил и Сенат: один из сенаторов был военным казначеем, другой — заведующим тульскими горными заводами и т. п.
Полномочия Сената были очень обширны. Кроме определенных законом функций Сенат мог на свой собственный страх принимать чрезвычайные меры. За свои действия Сенат отвечал перед государем. Жаловаться на Сенат можно было только во время присутствия государя в столице.
Органом сенатского надзора за управлением были фискалы, состоявшие под наблюдением генерал-фискала с его помощником обер-фискалом (от слова «фиск», что значит «казна»). Термин «фискал» еще не имел тогда никакого одиозного смысла. Под именем фискала разумелось лицо, которое заботилось вообще об интересах государства. Фискалы должны были «тайно проведывать, доносить и обличать» злоупотребления и хищения должностных лиц. В случае правильности доноса половина штрафа шла в казну, а другая половина в пользу фискала за открытие злоупотреблений; если фискал ошибался и донос оказывался несправедливым, предписано было «в вину ему того не ставить». Никто не мог выразить ему своей досады по поводу неправильного обвинения, так как ошибка фискала предполагалась незлонамеренной. Институт фискалов был организован следующим образом: под ведением генерал-фискала находились провинциал-фискалы в губерниях, они имели в провинции те же права и обязанности, как генерал-фискал в государстве, но не могли привлекать к суду знатных лиц, а под ведением провинциал-фискалов были еще городовые фискалы.
Словом, существовала целая сеть органов, помогающих Сенату следить за правильностью управления.
Для лучшего функционирования власти в 1713 году была принята еще одна мера — при губернаторах были организованы советы из ландратов. Ландраты, хотя и назначались правительством из среды местного дворянства, все же были представителями местного земского элемента при губернаторе и охраняли население от злоупотреблений властью. В настоящем случае правительство повторило меру, принятую в 1702 году. Вы помните, что в XVII веке при воеводе состояли губные старосты, собираемые всеми землевладельцами из дворян, для розыска и суда по тяжким преступлениям; впоследствии их компетенция расширилась: они сделались товарищами воевод, их помощниками по управлению и даже заместителями в определенных случаях. В 1702 году Петр счел нужным уничтожить эту должность, но предоставил местным дворянам выбирать по 4, по 3 и по 2 человека и посылать их вершить все дела с воеводой, который не должен был без них «никакого дела делать и не чинить никаких указов». В 1713 году этот выборный дворянский элемент был введен в губернское управление. По образцу Остзейского края велено было учредить при губернаторах ландратов: в больших городах по 12, в меньших по 10 и по 8 для помощи губернаторам в управлении. Дело в том, что в 1711 году обнаружилось неудобство от чрезвычайной величины губернии, и они были поделены на доли; теперь эти доли губерний, или провинции, и были поручены ведению ландратов. Кроме этого, ландраты в количестве двух человек должны были находиться при губернаторе и с ним сообща вершить дела. В указе об учреждении ландратов говорилось, что губернатор в «консилиуме» — «не яко властитель, но яко президент», то есть дела должны были решаться коллегиально, но губернатору было предоставлено при решении два голоса. Ландраты, управлявшие долями, должны были съезжаться в губернский город один раз в год «для счета и исправления дел». С 1714 года ландраты стали выборными, тогда как раньше они назначались по представлению Сената.
Так перестраивалось центральное и местное управление в первую половину царствования Петра Великого, Эта перестройка совершалась не по заранее обдуманному плану, а по указанию минуты. Это была настоящая органическая реформа, отправлявшаяся от данных предшествующей истории. Реформа, произведенная Петром, была завершением исторического процесса XVII века в его кульминационном пункте.
В самом деле, возьмем, например, Сенат: постепенное превращение Боярской думы в Боярскую консилию как раз вело к установлению такого учреждения. Точно так же и деление на губернии наметилось уже при Михаиле Федоровиче и Алексее Михайловиче. Уже тогда чувствовалась необходимость административного деления, уже тогда были так называемые «разряды»: Новгородский, Севский и др. Петр тоже пришел к мысли о необходимости образовать крупные территориальные единицы, так что в его областной реформе, как и в реформе центрального управления, все идет по заранее намеченному пути, В этой — реформе иноземными были только названия, а содержание было туземное, вытекавшее из нужд и потребностей жизни. Но было бы ошибочно распространять эту характеристику на всю реформу Петра Великого. Часто говорят, что в реформе Петра не было системы, не было никакой определенной идеи. Но это не совсем так: реформы второй половины царствования Петра имели совершенно иной характер: в них было больше искусственности, теоретичности, больше заимствований со стороны. В этот период своей деятельности Петр прямо задается целью создать «регулярное» государство. Но с другой стороны, мы имеем случай наблюдать, как эфемерны были реформы второй половины царствования Петра Великого, тогда как органическая реформа оказалась более жизненной. Перейдем теперь к реформе Петра во вторую половину царствования.
Первый период царствования Петра закончился неудачным походом на Прут и мирным договором с Турцией, по которому он отказался от завоеваний на Азовском побережье. Этот договор оказался полезным в том отношении, что дал ему возможность сосредоточить свои силы в борьбе со Швецией и этим облегчил достижение заветной цели Петра — приобрести Балтийское побережье, к чему он неуклонно стремился, несмотря на постигавшие его неудачи. Петр по-прежнему напрягал до последней крайности боевые и платежные силы нации, не останавливаясь решительно ни перед чем. Из года в год производились рекрутские наборы, по одному человеку с 50 и, редко, с 75 дворов. Эта повинность до крайности опротивела населению, и Петру приходилось бороться с массовыми уклонениями от воинской службы. Рекрут приводили из сел и деревень в города закованными в кандалы и держали их как преступников, по тюрьмам и острогам; пойманных беглых рекрут клеймили; лиц, дававших пристанище беглым, штрафовали на огромные суммы. Петр все более и более расширял круг лиц, подлежащих рекрутской повинности. Кроме государственных и владельческих крестьян и посадских людей к рекрутской повинности были привлечены инородцы: мордва, татары, чуваши и черемисы, тогда как инородцы обыкновенно прежде платили ясак и откупались от воинской службы; были привлечены дети церковников, которые еще не успели приобрести духовное звание, и солдатские дети. От рекрутской повинности были избавлены только духовенство и купечество, которые взамен каждого рекрута должны были платить 100 рублей, то есть на наши деньги 1500 рублей. В конце концов Петру удалось довести комплект регулярных войск до 210 тысяч человек. Это была очень крупная цифра по сравнению с прежним. Кроме регулярной армии, по окончании шведской войны Петр организовал из однодворцев отряд конных гусар, вооруженных карабинами и пиками. Это драгунское войско организовано было потому, что приходилось вести борьбу не только с европейскими армиями, но и с татарскими, против которых не стоило выставлять регулярную армию. В 1713 году из однодворцев же было набрано 5 тысяч человек ландмилиции. Гусары и ландмилиционеры должны были охранять русские пределы от крымцев. В целях обороны по южной границе была устроена линия «вышек» (то есть башен высотою сажени в три на таком расстоянии одна от другой, чтобы можно было видеть, что делается в промежутках между ними. На «вышках» постоянно стояли караульные, которые должны были в случае тревоги зажигать снопы соломы или смоляные бочки, так что татарский набег очень скоро становился известным на сотни верст.