Одновременно с центральным произошли изменения и в областном управлении. Петр столкнулся с одним неудобством в местном управлении, когда приступил к своей военной деятельности. Государство делилось на уезды, во главе каждого уезда стоял воевода, который исполнял всевозможные поручения центральной власти. Это раздробление ставило центральную власть в необходимость иметь дело со многими исполнителями, а это обстоятельство приводило к многим неисправностям в делах. Сама жизнь показала, в каком направлении должны быть сделаны изменения: требовалось создать более крупные территориальные единицы и во главе их поставить энергичных и ответственных перед царем исполнителей. Петр и начал создавать такие власти. Прежде всего стали возникать учреждения, объединявшие целые группы уездов.

В 1700 году в Воронеже был учрежден Адмиралтейский приказ под управлением адмирала Апраксина. Это учреждение ведало кораблестроение, которое велось силами и средствами Белгородского полка или разряда. Все города, приписанные к Белгородскому разряду, были переданы теперь в ведение Воронежского Адмиралтейского приказа «воеводскими отпусками и расправой», а с 1704 года подчинены ему и в финансовом отношении.

Одновременно с образованием Воронежского приказа возникло отдельное Азовское ведомство во главе с азовским воеводой, которому был подчинен целый ряд городов, приписанных к постройке гавани у Таганрога. С 1706 года азовский воевода стал называться губернатором.

Еще новое ведомство возникло на северо-западе под начальством Меншикова. Взяв Нотебург (Орешек), Петр назначил Меншикова губернатором этой крепости, затем, по мере завоевания, подчинил ему и другие города: Меншиков стал губернатором Петербурга, Ингрии, Карелии и Эстляндии.

В Петербурге возникала особая Приказная палата, куда поступали сборы с Ингерманландии. В 1703 году к области Меншикова были приписаны Олонец, Пошехонье, Белоозеро и Каргополь, приписанные к Олонецкой верфи. В 1706 году к губернии Меншикова были присоединены города «Новгородского разряда». Меншиков получил в свое распоряжение военные и финансовые средства городов и уездов.

Борьба с Карлом XII заставила Петра объединить еще ряд уездов вокруг Смоленска.

В 1707 году Петр соединил под управлением Голицына Киев, Чернигов, Севск и Белгород. Голицын стал называться генерал-майором и губернатором. С устройством этой губернии в Москве был уничтожен Малороссийский приказ.

Разыгравшийся в Астрахани бунт заставил Петра организовать особое ведомство в Поволжье. Для усмирения мятежа в Астрахань был отправлен фельдмаршал Шереметев, сбор податей поручен был Никите Кудрявцеву, которому приказано было «всячески тщиться, чтобы утишить и ниоткуда для сборов податей указу ничьего не слушать». Так ограничено было ведомство Казанского дворца, и значительная часть дел перенесена из Москвы в область. Такое положение вещей сохранилось и после усмирения бунта: в Астрахань был отправлен Петр Апраксин, и ему были подчинены в военно-финансовом отношении все низовые города.

Все эти перемены происходили исподволь, а в конце концов Петр, убедившись в необходимости систематического преобразования местного управления, в 1708 году разделил всю Россию на 8 губерний: Ингерманландскую (переименованную впоследствии в Петербургскую), Смоленскую, Киевскую, Азовскую, Казанскую, Московскую, Архангелогородскую и Сибирскую. Во главе губерний были поставлены губернаторы, которым были подчинены вице-губернаторы, управлявшие частями губерний, воеводы, стоявшие во главе уездов, и коменданты пограничных крепостей, земские судьи или ландрихтеры ведали судебные дела. В руках воеводы была сосредоточена сильная военная и гражданская власть: он заведовал сбором рекрутов, содержанием и расквартированием полков, постройкой и содержанием крепостей, наблюдал за правильным поступлением податей и заботился о безопасности вверенной ему губернии от внешних врагов.

Так создавались новые власти, создавались новые территории административного деления, и вы видите, что губернская реформа подготавливалась исподволь, губернии возникали под влиянием нужд и потребностей жизни, а Петр только обобщал частные меры.

Лекция семнадцатая

В ПРОШЛЫЙ раз мы рассматривали преобразования Петра Великого в устройстве управления, предпринятые им в первую половину великой Северной войны. Преобразования эти касались прежде всего местной жизни. Дело в том, что Московское государство делилось на мелкие уезды; во главе каждого из уездов стоял особый воевода. Эта раздробленность очень затрудняла центральное правительство в его деятельности: приходилось иметь дело со многими агентами, вести с ними сложную переписку, и вследствие этого дела не могли идти быстро, тогда как эти дела требовали быстрого исполнения: нужно было вовремя набрать достаточное количество рекрутов и собрать подати. В связи с этими затруднениями у Петра появляется мысль централизовать управление. На очередь выдвигается задача соединить уезды в группы — мысль, которая стала осуществляться уже в первую половину великой Северной войны: тогда стали появляться так называемые губернации, например губернация князя Меншикова, Воронежская, Адмиралтейская и др., а в 1708 году Россия была разделена уже на 8 губерний.

С учреждением губерний значение старой центральной приказной администрации, естественно, стало падать: у приказов осталось слишком мало дел, и они или исчезали, или становились конторами губерний в Москве. Большая часть дел приказа Казанского Дворца и Сибирского перешла к канцелярии Казанской Сибирской губернии, а приказы остались в качестве комиссарств губерний в Москве, где ведались некоторые дела. Тем же самым сделался и Ингерманландский приказ, управление Ингерманландией сосредоточилось в канцелярии Петербургской губернии, и Ингерманландский приказ превратился в контору Петербургской губернии в Москве. Петр, как мы видели, сосредоточил финансовое управление в Бурмистерской палате, но с учреждением губерний и финансовые сборы попали в руки губернаторов. Ведомство Бурмистерской палаты, таким образом, сократилось, и она превратилась в Ратушу города Москвы, перестав быть объединяющим центральным органом для всего городского населения. Приказы Большого Дворца, Поместный, Земский и другие также утратили свое общегосударственное значение и превратились в учреждения одной Московской губернии.

Эта децентрализация, вытекавшая из предоставления губернаторам высшей власти в губернии, имела и свои отрицательные стороны. Россия распалась по управлению на отдельные части, и в этих частях установился произвол, к которому у нас всегда были склонны правящие лица. Петр, заметив это обстоятельство, решил создать в центре государства властное и авторитетное учреждение, которое контролировало бы губернаторов. Такое учреждение жизнь уже наметила в лице Боярской консилии, заседавшей в Ближней канцелярии, но этому учреждению недоставало надлежащей организованности, настоящей официальной санкции: это была только комиссия, действовавшая по временному поручению государя. Петр надеялся перестроить ее в постоянное учреждение с точно определенным кругом прав и обязанностей. 22 февраля 1711 года, отправляясь на Прут, в турецкий поход, Петр издал указ, гласивший: «определили для отлучек наших быть Правительствующему Сенату». В состав Сената вошли девять членов, назначенных самим государем. Сенат имел право издавать в отсутствие государя указы, которые подлежали исполнению как повеления самого государя под страхом наказания смертной казнью за ослушание. Сенат ведал суды в государстве, наказывал за неправосудие, должен был иметь попечение о торговле и промышленности, наблюдать за расходами, за правильным отбыванием военной службы; но главной его целью было «денег как можно более собирать, понеже деньги суть артерия войны», — писал Петр. Сенату были подчинены все губернаторы, для каждой губернии в канцелярии Сената был особый стол — «повытье с подьячими». В канцелярии Сената должны были неотлучно пребывать комиссары из губерний «для принимания» царских и сенатских указов, касающихся той или другой губернии, и для немедленного сообщения их губернаторам, а также для доклада Сенату о нуждах губерний.