В то время наша внутренняя торговля была очень несовершенна: торговали дегтем, рыбьим жиром, колесной мазью, салом и смолой — и вот все эти товары стали отдаваться на откуп, а с 1707 года торговля стала вестись от казны и была воспрещена частным лицам. Государство стремилось все забрать в свои руки. Облагались налогами предметы необходимости и вкуса. Правительство было охвачено налоговой горячкой. Время родит людей — и вот к услугам правительства появились «прибыльщики» — изобретатели новых налогов. Из них особенно отличился Курбатов, предложивший ввести в России «орленую» (то есть гербовую) бумагу.
Но как ни изощрялось правительство в изобретении новых налогов, в казне не хватало денег для удовлетворения государственных потребностей. Правительство стало — прибегать к обложению населения натуральными повинностями. Когда завоевана была Ингрия, то сюда стали стягивать людей и средства для постройки городов, крепостей и верфи. Для постройки Петербурга ежегодно сгонялось до 40 тысяч рабочих, на содержание которых собиралось ежегодно до 100 тысяч рублей и хлебный провиант, рабочие посылались на Воронежскую и Казанскую верфи и к Архангельскому порту. Народная масса изнемогала под бременем налоговых тягостей и натуральных повинностей, и в ней стал слышаться ропот, сначала тихий, а потом и открытый. В народе не понимали кипучей деятельности Петра, не понимали цели его войн, его преобразований. «С тех пор, как Бог дал этого царя, — говорили в народе, — светлых дней не видим: все рубли, да полтины, да подводы; это — мироед, а не царь: весь мир перевел, а на его кутилку и перевода нет». Жены убитых на войне солдат, скитаясь по миру, проклинали свою судьбу и царя с его нововведениями и войнами. Ревнители старины возмущались брадобритием, немецким платьем и общением царя с иноземцами. В народе начали уже ходить толки, что Петр — не царь, а воплотившийся антихрист. Народ постоянно уклонялся от несения новых служб и повинностей. Царь боролся с этими уклонениями мерами жестокости: сначала за побег с военной службы грозила смертная казнь не только бежавшему солдату, но и всем тем, кто знал об этом и не доносил. Но беглых солдат оказалось так много, что пришлось смягчить закон: из трех беглых солдат одного вешали, а двух били кнутом и ссылали на каторгу. Но все эти меры жестокости не уменьшили того зла, против которого были направлены, а только увеличили народное раздражение. Это раздражение и разразилось открытым мятежом в Астрахани (1705) и на Дону (1708).
В Астрахани началось с толков, что Петр — не сын царя Алексея Михайловича, что у царя родилась девочка, а ее подменили мальчиком — этот мнимый сын Алексея Михайловича теперь и царствует. Ходили и другие слухи: говорили, что настоящий государь взят в плен и сидит в «Стекольне» (то есть в Стокгольме), «а на Москве — не прямой государь». Кроме этого, астраханский воевода раздражал местное население точным исполнением царских приказов: там не пускали в церковь в русском платье, насильно брили бороды и отягощали всевозможными поборами. «Худо в Астрахани, — говорили астраханцы, — делается от воеводы и начальных людей: завели причальные и отвальные пошлины. Хотя хворосту на шесть денег в лодке привези, а привального дай гривну». Возбуждение достигло крайнего предела, когда прошел слух, что в Астрахань присылают немцев, чтобы повыдать за них замуж астраханских девиц. Перед Масленицей астраханцы поспешили сыграть 100 свадеб, перепились и ночью ворвались в Кремль и убили воеводу. В ответ на это в Астрахань прислан был Шереметев, который и подавил мятеж. Бунт на Дону вызван был требованием правительства выдачи беглых, которое нарушало установившийся обычай: казаки говорили, что «с Дону выдачи нет».
Эти народные волнения в связи с ростом недоимок убедили Петра в необходимости преобразовывать управление, создать органы, которые обеспечили бы правильное исполнение требований государства. И вот одновременно с военными и финансовыми мероприятиями Петр преобразовывает и управление, как местное, так и центральное.
Необычайная деятельность, которую развил Петр Великий в первый период великой Северной войны по устройству армии и флота и по привлечению населения к несению повинностей, потребовала от него нововведений и в устройстве управления: старые органы оказались не соответствующими новым задачам. Сначала Петр принимал частные меры в этом направлении, а затем обобщил их и свел в известную систему.
Свою кипучую деятельность Петр начал в селе Преображенском — здесь и возникает особая канцелярия под названием Преображенского приказа, в ней сосредоточивается все производство по делам, которыми занимался лично сам царь. Но так как эти дела принимали все более и более грандиозный характер, переставая быть потехами, одного приказа оказалось недостаточно, а поэтому рядом с Преображенским приказом возник Военный приказ, в ведение которого отошли дела по укомплектованию войска нового иноземного строя. Затем возникли: Адмиралтейский приказ — по делам постройки судов, Военно-морской, заведовавший личным персоналом флота, Провиантский приказ, приказ Рудо-сыскных дел и др. Параллельно с ростом этих приказов сужалась компетенция Преображенского приказа, который превратился в судебно-сыскное учреждение по политическим преступлениям. Тут производил свои расправы князь-кесарь Ромодановский: вешал преступников за ребра и живьем поджигал.
Учреждая новые приказы, Петр должен был уничтожить старые, которые теперь оказались лишними. С учреждением Военного приказа должны были упразднить аналогичные ему Рейтарский и Драгунский. Отмена стрелецкого войска сделала лишним Стрелецкий приказ.
Особенно большие перемены произвело учреждение Бурмистерской палаты или Ратуши в Москве (1699). Бурмистерская палата была венцом самоуправления торгово-промышленного класса: ей подчинены были ратуши в других городах. Возникшее городское самоуправление должно было обеспечивать исправное поступление казенных доходов, собиравшихся с посадских людей таможенными, кабацкими и другими верными головами и целовальниками. Раньше посадские люди находились в ведении приказа Большой Казны, Сибирского приказа и четвертей: Владимирской, Галицкой, Устюжской и др., теперь по всем финансовым делам торговые люди подчинены были Бурмистерской палате, и естественно, что ведомство старых приказов сократилось, а у некоторых свелось на нет — в это самое время и умерли естественной смертью четверти и некоторые приказы, так как дела их сосредоточились в Бурмистерской палате.
Но с учреждением Бурмистерской палаты финансовое управление не было вполне объединено, а потому для учета всех приходов и расходов в 1699 году была учреждена Ближняя канцелярия под начальством думного дворянина Никиты Зотова. В эту канцелярию еженедельно должны были представляться из приказов отчетные ведомости, «что где чего в приходе, в расходе и кому что должно на что расход держать». Учреждение Ближней канцелярии было восстановлением Счетного приказа, действовавшего при царе Алексее Михайловиче и ведавшего, по словам Котошихина, «приход и расход и остаток по книгам» всех приказов. Разница между ними заключалась только в том, что Ближняя канцелярия была поставлена в тесную связь с Боярской думой, сделалась ее особой канцелярией. Бояре, ведавшие денежные дела, стали теперь съезжаться в Ближнюю канцелярию, и она сосредоточила в себе все делопроизводство.
Что касается Боярской думы, то она за это время (до 1711 года) претерпела существенные изменения в своем составе, в компетенции и в общем характере деятельности. Прежде всего теперь почти прекратились общие собрания думных чинов: бояр, окольничьих и думных дворян, всего до 50 членов. Дума имела законосовещательное значение и помогала царю в разборе судебных дел, поступавших из мелких учреждений. Такова была роль прежней Боярской думы. Теперь сам царь редко бывал в Москве, чаще он находился в отлучках, и его сотрудники — бояре, тоже рассылались по разным городам государства. Поэтому должны были прекратиться и общие собрания думы. В Москве вместо полной Боярской думы стала действовать Думская комиссия. В 1700 году государь приказал «на Москве на своем государевом дворе быть и дела ведать» боярину И. В. Троекурову с двумя товарищами, окольничьим и думным дьяком. В конце 1706 года «государь указал в Москве быть и в палате расправные дела ведать боярину князю М. А. Черкасскому с товарищи». Чаще всего текущие дела по управлению стали вершить бояре, которые управляли отдельными приказами. Дума превратилась как бы в Комитет министров. Этому тесному кружку бояр предоставлено было право приглашать в свою «консилию» и других начальников приказов, которые находились в Москве, но не были думными людьми. И прежде в случае надобности недумные чины допускались в думу, но разница с создавшимся при Петре порядком вещей заключалась в том, что эти недумные чины сделались теперь равноправными с думными людьми. Так изменился состав обычно действовавшего боярского совета. Совет стал гораздо меньше и по своей численности. Прежде в состав Боярской думы входило 50–60 человек, а теперь в «консилиуме», который съезжался в Ближней канцелярии, было 15, 12, 5, а иногда и 3 члена. Произошли перемены и в характере деятельности Боярской думы. Прежде дума была законодательно-совещательным учреждением, обсуждала важнейшие мероприятия и судила, теперь боярская консилия стала исполнительным и распорядительным органом высшей власти, действующим во время отлучек царя и исполняющим его планы и предписания. В таком именно виде боярская консилия и представлялась австрийскому дипломатическому агенту Плейеру, который был в России в 1710 году, и который пишет, что «в Тайном совете говорили о том, как всего удобнее привести в исполнение царские указы, а последние касались сбора податей, изыскания новых государственных доходов, набора, обмундировки, обучения, расквартирования и содержания рекрут, развития торговли и пр.»; в случае какого-либо волнения совет, по словам Плейера, принимал меры, о которых доносил царю. Изменение компетенции учреждения пошло, таким образом, в том направлении, что оно из законодательно-совещательного делалось административным. Петр стал в свое отсутствие возлагать на это учреждение дела по управлению, причем этот распорядительный совет в известных пределах действовал самостоятельно и отвечал за свои действия перед государем. Петр сам писал, чтобы правители отдельных ведомств обращались за указаниями по текущим делам не к нему, а к консилии. В ответ на донесение о таких делах он писал в 1707 году из Польши князю Ромодановскому: «Еще прошу вас, дабы о таких делах и подобных им изволили там, где съезд бывает, в Верхней канцелярии, или где инде, посоветовав с прочими, решение чинить, а здесь истинно и без того дела много». В соответствии с изменением компетенции и всего характера деятельности в новом учреждении изменился и сам порядок делопроизводства. Прежняя Боярская дума стояла близко к царю, поэтому никаких канцелярских формальностей не было: бояре просто «сидели с государем о делах», выносилось известное решение, думный дьяк делал на нем пометку «государь указал, и бояре приговорили» и затем излагал содержание этого решения. Теперь в делопроизводство вводятся известные формальности: в Ближней канцелярии заведена была для записи указов особая книга, которая давала возможность царю следить за течением дел в думу из приказов и за исполнением государевых распоряжений. В 1707 году были установлены обязательные протоколы заседаний думы для облегчения контроля. В письме из Вильно Петр предписал Ромодановекому «объявить всем министрам, которые в консилию съезжаются, чтобы они всякие дела, о которых советуют, записывали, и каждый бы министр своей рукой подписывал, что зело надобно, и без того отнюдь никакого дела не определяли, ибо сим всякая дурость явлена будет». Так эволюционировала в первую половину царствования Петра Великого Боярская дума: она стала тесным советом высших сановников, из которых некоторые не были членами прежней Боярской думы. Она руководила внутренним управлением, исполняла предписания государя, не вмешиваясь в военные дела и внешнюю политику. Этот совет и превратился потом в Сенат, который насчитывал много преемников Боярской думы, но он соединяется в преемстве не непосредственно, а через промежуточное звено, через тесный исполнительный и распорядительный совет ответственных перед государем сановников, в который превратилась Боярская дума при Петре. Если взять Боярскую думу времен Алексея Михайловича и Сенат, то между ними нельзя отыскать ничего общего, но если взять Боярскую консилию, то можно видеть, что Сенат является только оформленным учреждением этой консилии. Так перестраивалось центральное управление в первую половину царствования Петра.