Принципы рационального планирования, хорошо известные всем, просто не применяются к таким вопросам. Что касается проблемы "худшего" случая или странной ситуации, все понимают, что никогда не может быть абсолютной гарантии безопасности. Тем не менее, достойными приготовлениями часто пренебрегают, потому что они могут не сработать или потому что ситуация просто слишком гипотетична, чтобы мотивировать действия - хотя немотивированный "бюрократ" не хотел бы признавать отсутствие подготовки. При этом даже забывают, что программу на случай непредвиденных обстоятельств нельзя правильно оценивать, задавая вопрос: "Можем ли мы позволить себе риск того, что она не сработает?". Это равносильно тому, чтобы попросить гарантию, что она сработает.

Более полезным критерием, который, несомненно, был бы принят, если бы мы действительно пережили эти ядерные кризисы, а не рассматривали их гипотетически, был бы вопрос: "Можем ли мы позволить себе быть совершенно неподготовленными?" или "Сколько мы отдаем за определенный потенциал по сравнению с тем, что мы можем получить?" или "Достаточно ли вероятны непредвиденные ситуации, и достаточно ли полезны результаты, чтобы оправдать затраты и убытки программы?". Хотя мало кто будет спорить с предположениями, подразумеваемыми в этих вопросах, или оспаривать вероятную ценность программ кризисного управления, на самом деле этим концепциям уделяется не больше внимания, чем на словах.

Программы по ограничению ущерба являются примером, в котором мало попыток обеспечить возможности для использования различных видов и степени краткосрочных и долгосрочных кризисных "предупреждений". В нынешней ситуации, вполне возможно, лучше приобрести дополнительные возможности для быстрого улучшения нашей позиции, чем приобретать дополнительные возможности в настоящее время, однако такой критерий для оценки и различения систем или позиций почти никогда не используется.

Очевидно, что есть важные преимущества в том, чтобы не полагаться на тактику и стратегию, требующие специальных действий во время кризисов и напряженности, но эти преимущества не являются решающими. И маловероятно, что в рамках нашей обычной позиции мирного времени будут существовать программы по ограничению ущерба или многие кризисные варианты, которые дадут нам большие возможности. Тем не менее, часто ценно иметь возможность в ситуациях эскалации и кризиса инициировать впечатляющие и значительные действия не только по благоразумным и подготовительным причинам, но и как сигнал противнику - т.е. в целях торга. Даже если бы этих целей не существовало, я бы утверждал, что недостатки, хотя и остаются значительными, более чем компенсируются возросшими возможностями с чисто пруденциальной точки зрения; виды угроз и ситуаций, для которых разработаны программы чрезвычайной готовности и базы мобилизации напряжения, представляются значительно более вероятными, чем любое внезапное нападение. А с точки зрения сдерживания кризисов и напряженности, программы чрезвычайной готовности и мобилизации напряженности могут иметь такое же решающее значение, как и военный потенциал.

Но будет ли время для выполнения полезной программы? Наша нынешняя позиция, вероятно, далека от оптимальной для этого. По этим причинам для достижения наилучших результатов от присущих нам возможностей потребуются четкие планы и подготовка либо к чрезвычайной готовности, либо к напряженной мобилизации.

Многие или большинство американских аналитиков и политиков согласились бы с этим. Тем не менее, на практике эти последствия в значительной степени игнорируются. Планирование и разработка политики продолжают быть заняты сценариями, которые подчеркивают две крайности: внезапное нападение СССР на Соединенные Штаты и просто мнимый кризис. Они заслуживают внимания, но не меньшего внимания заслуживает и огромное разнообразие других кризисов, которые могут привести как к достоверной угрозе, так и к реальности ограниченных ядерных атак. Сценарии, в которых программы чрезвычайной готовности и мобилизации напряжения будут играть центральную роль, вероятно, должны быть "проектными случаями" как для планирования текущего положения, так и для изучения тактики. Крупномасштабное внезапное нападение на гражданских лиц следует рассматривать как внепроектную, хотя и не игнорируемую случайность; и, по крайней мере, с военной точки зрения, практически любой сценарий удовлетворительно справится с мнимыми кризисами, если только эскалация не слишком вероятна.

Наличие такой тактической гибкости может иметь огромное значение для регулирования советского поведения. Таким образом, хотя существует множество причин, по которым Советы не стремятся осуществить свою милленаристскую программу путем быстрых военных действий или интенсивного ядерного шантажа, одним из важных может быть не только страх перед военной конфронтацией и эскалацией со стороны США, но и вероятность -как это произошло в Корее - того, что США и их союзники значительно увеличат как свою военную мощь, так и свою решимость при начале провокаций, и что со временем они улучшат свое общее военное преимущество над СССР,

Проблемы антикризисного управления

Каждая ступень эскалации важна сама по себе как альтернатива или возможность, и каждая должна рассматриваться в контексте того, что могло предшествовать ей и что может последовать за ней. Поскольку каждая тактика должна рассматриваться в широком контексте, довольно подробные решения часто должны приниматься на национальном уровне. Это противоречит американской военной традиции предоставлять командиру на месте максимальную гибкость и ответственность. Однако в нынешних условиях детальное и точное знание обстановки на месте действия зачастую может быть гораздо менее важным, чем осознанное понимание широких национальных и международных проблем. Однако в той степени, в которой принятие решений затруднено из-за отсутствия полномочий у лиц, принимающих решения на верхнем уровне, решения, скорее всего, вообще не будут приняты - или, что более точно, скорее всего, будут приняты по умолчанию.

В этой книге я склонен не акцентировать внимание на этих чрезвычайно важных проблемах кризисного управления, администрирования, командования, контроля и связи. В последние годы к ним проявляется большой интерес, но многое еще предстоит сделать. Действительно, это одна из областей, в которой наиболее остро необходимы лучшая подготовка и мастерство. Я опасаюсь, однако, что Кубинский ракетный кризис 1962 года и недавний кризис в Тонкинском заливе летом 1964 года могли вызвать у некоторых правительственных политиков и их сотрудников большее чувство мастерства и способности к командованию и управлению, чем это полностью оправдано, даже если некоторое ощущение возросшей "технической" компетентности не совсем обманчиво. В последние годы произошли значительные улучшения в управлении кризисами, но эти два конкретных кризиса не были адекватной проверкой текущих возможностей, поскольку они были относительно простыми с точки зрения командования и управления и принятия решений. Все еще возможно, что сложный кризис (как описано ранее, в главе IV), в котором многие вещи происходят одновременно, может перегрузить систему.

Позвольте мне перечислить некоторые оперативные требования к командованию и управлению во время кризиса. Система, адекватная для борьбы с кризисами, должна быть способна выполнять следующие функции:

I. Готовьтесь к кризисам путем:

A. Собирать данные.

1. Знать, к кому и как обращаться за информацией.

2. Определите распределение усилий по сбору информации.

3. Собирайте и принимайте информацию.

4. Обработайте его.

5. Храните его в доступном для поиска состоянии.

6. Запросите дополнительную информацию и перепроверьте уже полученную информацию.

B. Распространение данных.

1. Отображение соответствующих данных.

2. Распространять своевременную информацию среди надлежащих адресатов.

3. Ответьте на вопросы.

4. Выполнять другие мероприятия "библиотечного" типа.

C. Разработка и использование показателей оценки.

1. Предварительные решения.

2. Предупреждение и реакция (единая концепция).

3. Немедленная координация.

II. Помощь в принятии решений во время кризисов в:

A. Администрация.

1. Знайте, к кому и как обращаться за информацией.

2. Обеспечить работу аварийных бригад.

3. Обеспечьте "боевые посты".

4.. Координировать внутреннюю и внешнюю информацию и деятельность.

5. Содействие проведению специальных конференций и консультаций.

B. Планирование.

1. Обновить или разработать альтернативные планы действий в чрезвычайных ситуациях.

2. Проведите предварительную оценку и соберите комментарии.

3. То же самое касается планов на случай непредвиденных обстоятельств.

4. Охватить как можно больший цикл планирования в мирное время для планов на случай чрезвычайных ситуаций и непредвиденных обстоятельств, если это представляется желательным.

5. Помочь лицам, принимающим решения, выбрать планы действий в чрезвычайных и непредвиденных ситуациях.

C. Исполнение.

1. Контролируйте деятельность.

2. Обеспечить постоянную оценку и прогнозирование.

3. Делайте творческие предложения.

4. Помощь в переговорах и общении с оппонентом.

Это может дать читателю представление о том, что должны уметь делать будущие человеко-машинные комбинации, которые сейчас разрабатываются и устанавливаются в различных системах командования и управления, и с чем пытаются справиться человеческие штабы и лица, принимающие решения. Все эти функции, конечно, выполняются любым лицом, принимающим решения, независимо от того, насколько велик или мал его штат, но когда мы рассматриваем те же функции на правительственном уровне, каждый пункт списка становится отдельно крупной единицей оборудования или масштабной деятельностью. В некотором смысле, основной целью нынешних усилий командования и управления является содействие "рутинизации" - как ни парадоксально это может показаться - различных аспектов управления кризисом.