Слова и действия арабских стран не оставляли сомнений в том, что арабы внутри и за пределами Палестины будут выступать против раздела силой оружия. Великобритания заявила перед голосованием и неоднократно после него, что она не будет помогать в осуществлении любого плана, который не будет приемлем как для арабов, так и для евреев. Учитывая оппозицию арабов, это было равносильно заявлению, что Великобритания не будет сотрудничать в выполнении рекомендаций Генеральной Ассамблеи.
Великобритания, однако, пошла дальше простого отказа от сотрудничества. Она сделала все возможное, вплоть до взятия в руки оружия, чтобы сделать выполнение рекомендаций Генеральной Ассамблеи невозможным. С этой целью Великобритания продолжала посылать оружие в арабские государства, прилегающие к Палестине, и в то же время препятствовала доставке оружия в Палестину. Более того, она отказалась признать право палестинских евреев на вооружение и создание военной организации в переходный период от британского правления к фактическому разделу. Наконец, Великобритания не позволила Генеральной Ассамблее на месте провести подготовку к упорядоченному и мирному переходу и создать органы управления до фактического прекращения британского правления. Все эти меры были направлены в пользу арабов и во вред евреям. Если бы целью британского правительства было сделать переход от британского к новому правлению хаотичным и насильственным, а не мирным и упорядоченным, и обеспечить победу арабов в последующей гражданской войне, трудно понять, что еще могла бы сделать Великобритания.
Столкнувшись с перспективой вооруженного сопротивления, Генеральная Ассамблея в своей резолюции от 29 ноября 1947 года обратилась к Совету Безопасности с просьбой "определить как угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии, в соответствии со статьей 39 Устава, любую попытку изменить силой урегулирование, предусмотренное настоящей резолюцией".
Эти просьбы были равносильны двойному признанию, которое, как показал наш анализ статьи 19 Пакта Лиги Наций, является правильным. С одной стороны, рекомендация об изменении статус-кво, которая приемлема для всех заинтересованных сторон, является излишней; ее принятие показывает, что какие бы разногласия ни существовали между сторонами, они не влияли на общее распределение власти между ними, а затрагивали лишь корректировки в рамках общего распределения власти, по которому все заинтересованные стороны были согласны. С другой стороны, рекомендация по изменению статус-кво, против которой выступает одна из заинтересованных сторон, либо останется мертвой буквой, либо должна быть приведена в исполнение. Следовательно, рекомендация, чтобы быть эффективной, должна стать решением, подкрепленным силой. Цель просьб Генеральной Ассамблеи заключалась в том, чтобы эта трансформация рекомендации в решение была осуществлена единственным органом Организации Объединенных Наций, которому Устав предоставил полномочия принимать решения о применении силы: Советом Безопасности.
В ходе обсуждений и решений Совета Безопасности по этим просьбам на первый план вышла дилемма мирных перемен в обществе суверенных государств. Члены Совета Безопасности, некоторые из которых идентичны ведущим членам Генеральной Ассамблеи, теперь уже не имели дело с простой рекомендацией, которой никто не был связан и которую, следовательно каждый мог игнорировать по своему усмотрению. Члены Совета Безопасности должны были принять решение, обязательное как для них самих, так и для заинтересованных сторон. Это решение не могло не затронуть интересы и веры по крайней мере некоторых членов Совета Безопасности.
В этот момент национальные интересы отдельных государств вновь заявили о себе и возобладали над общим благом, определенным резолюцией Генеральной Ассамблеи от 29 ноября 1947 года в плане необходимости мирных перемен. Помимо Сирии как представителя арабских государств в Совете Безопасности и Великобритании, ряд других государств, в том числе Соединенные Штаты, считали, что насильственный раздел противоречит их национальным интересам. Ни один из членов Совета Безопасности не считал, что его национальные интересы оправдывают насильственный раздел.
Соединенные Штаты различают два разных вида угроз миру: внешняя агрессия против Палестины и внутренние беспорядки, угрожающие международному миру. Согласно американской интерпретации, статья 39 Устава уполномочивает Совет Безопасности применять силу против угрозы миру, но не для принуждения к разделу. Таким образом, любая попытка предотвратить раздел силой изнутри Палестины сама по себе не является угрозой миру, оправдывающей принудительные действия Совета Безопасности. Она может стать такой угрозой только в том случае, если будет иметь тенденцию вовлечь в войну другие страны.
Эти различия были не только противоположны мнению Соединенных Штатов, которое они занимали три месяца назад. Эти различия также воздвигли практически непреодолимый юридический барьер против любых принудительных действий со стороны Совета Безопасности. Поскольку на кону стоял вопрос о разделе, любая угроза миру должна была принять форму вооруженного сопротивления разделу и, следовательно, быть вне принудительной власти Совета Безопасности до тех пор, пока вооруженное сопротивление действовало на территории Палестины. Однако было очевидно, что арабские государства, пока они могут делать это успешно, будут сопротивляться разделу не путем вторжения, а путем проникновения. Склонность арабов к партизанской войне делала эту военную технику вероятной. Смежность арабских территорий Палестины с соседними арабскими государствами делала его неизбежным. Поэтому было очень маловероятно, что без попустительства той или иной великой державы конфликт открыто распространится за пределы Палестины, угрожая тем самым международному миру в понимании Соединенных Штатов.
При таких обстоятельствах и с этими различиями в качестве основы Комиссия, предусмотренная пунктом (4), без труда пришла бы к выводу, что вооруженный конфликт является чисто местным делом и, следовательно, не представляет угрозы миру. Когда 19 марта 1948 года Соединенные Штаты через своего представителя в Совете Безопасности обратились к Организации Объединенных Наций с просьбой отказаться от попытки осуществить мирные изменения путем раздела, они лишь четко сформулировали решение, которое уже подразумевалось в декларации от 24 февраля.
Фиаско мирных изменений на основании статьи 14 Устава ООН в случае с Палестиной эмпирически демонстрирует то, что мы пытались показать через анализ статьи 19 Пакта Лиги Наций. Если заинтересованные стороны согласны, то рекомендация со стороны органа интенсионала является самодостаточной.
Международное правительство
Все средства от международной анархии и войны, рассмотренные до сих пор, являются специфическими средствами. Они атакуют конкретную проблему, в которой проявляется отсутствие международного порядка и тенденция к войне, и пытаются решить общую проблему международного порядка и мира через решение конкретной проблемы. Международное правительство обязано своим существованием признанию того, что мир и порядок являются продуктом не конкретного устройства для решения конкретной проблемы, а общей связи, которая объединяет интегрированное общество под общим авторитетом и общей концепцией справедливости. Как основать такую власть в обществе суверенных государств и создать такую концепцию справедливости - вот задача, которую должна решить любая попытка международного правительства.
За каждой из трех мировых войн последних полутора веков следовала попытка создания международного правительства. Полная неспособность сохранить международный порядок и мир вызвала всеобъемлющие усилия по обеспечению международного порядка и мира.
В отличие от Четырехстороннего союза, который представлял, как бы, конституционное право международного правительства Священного союза, сам Договор Священного союза, от которого международное правительство получило свое название, не содержал никаких принципов правления вообще. Он провозглашал приверженность всех правителей принципам христианства с Богом в качестве фактического суверена мира. Он изобиловал такими фразами, как "взаимное служение", "неизменная добрая воля", "взаимная привязанность", "христианская благотворительность", "неразрывное братство". Первоначально подписанный правителями Австрии, Пруссии и России, Священный союз был подписан всеми европейскими правительствами, за исключением Папы и султана.^ Очевидно, вдохновленный царем Александром I, он подтвердил моральное единство Европы, и, как уже отмечалось, в этом подтверждении морального консенсуса между народами заключается одна из реальных функций, которую выполнил договор о Священном союзе.
Договор о Священном союзе не имел никакого значения для реальной деятельности международного правительства, которое носило его имя. Его принципы время от времени упоминались царем, подтверждались на словах и отвергались на деле другими державами. Каслри, британский министр иностранных дел во время его заключения, назвал его "куском возвышенного мистицизма и бессмыслицы", а австрийский канцлер Меттерних отпускал пошлые шутки на его счет. Тем не менее, он послужил моральным оправданием принципов справедливости, которые провозглашали три первоначально подписавшие договор стороны, и политики, с помощью которой они пытались реализовать эти принципы. Таким образом, Договор о Священном Союзе выполнял также идеологическую функцию и стал символом целой эпохи международных отношений.