Нечто вроде великих держав, заседающих в суде над делами мира, появилось вновь только в 1919 году, когда Совет Лиги Наций вновь взял на себя роль, которую играл Священный союз. Однако эпоха между Священным союзом и Лигой Наций не была лишена специальных попыток решения международных проблем путем согласованных действий великих держав. После окончания Хедийского союза великие державы продолжали брать на себя ответственность за решение политических вопросов, которые без такого решения могли привести к войне. Эта ответственность выразилась в проведении ряда конференций, на которых рассматривались проблемы, угрожающие миру, такие как бельгийский вопрос в начале 1830-х годов, восточный вопрос в начале 1850-х годов и снова в 1878 году, проблемы Африки в 1878 году.
И все же, несмотря на отсутствие сильного морального консенсуса, институционализированного правительства конференций, не говоря уже об организованном, Европейский концерт был наиболее успешен в сохранении всеобщего мира в течение девяноста лет своего существования. Единственная крупная международная война, которую пережил мир за этот период, Крымская война 1854-56 годов, была вызвана рядом случайностей. Если бы хоть одна из этих случайностей не реализовалась, войны можно было бы избежать, поскольку Европейский концерт уже согласовал формулу мира, когда задержка в передаче формулы на двадцать четыре часа изменила всю картину.
Лига Наций, в отличие от Священного союза, была реальной организацией с правосубъектностью, агентами и собственными органами. В Ассамблее, как и в Совете, каждое государство имело один голос, и для принятия всех политических решений, включая те, которые касались предотвращения войны, требовалось единогласие всех присутствующих членов.® Основными исключениями были статья 15, пункт 10, и правило, согласно которому при принятии решений, касающихся разрешения международных споров, голоса сторон в споре не учитывались.
Совет состоял из двух типов членов: постоянных и непостоянных. Постоянными членами были все великие державы, принадлежавшие в определенное время к Лиге, например, первоначально Франция, Великобритания, Италия и Япония, к которым позднее были добавлены Германия и Советский Союз. Непостоянных членов первоначально было четыре. Их число последовательно увеличивалось, пока в 1936 году Совет не стал состоять из одиннадцати непостоянных членов. Таким образом, первоначально постоянные и непостоянные члены были равны по количеству. С 1922 года непостоянные члены имели все большее большинство над постоянными. В 1939 году, после выхода из состава Совета Германии, Италии и Японии и исключения Советского Союза, Совет состоял из двух постоянных (Франция и Великобритания) и одиннадцати непостоянных членов.
Однако с точки зрения распределения власти между великими и малыми странами важно не их численное соотношение, а постоянное членство великих держав в Совете. В силу этого постоянного членства, в сочетании с правилом единогласия, великие державы могли быть уверены, что Совет не сможет принять ни одного решения без согласия всех их. Более того, распределение голосов в международном сообществе никогда не говорит всей истории. Ни одна великая держава никогда не будет в одиночку голосовать за или против определенной меры, если она не хочет быть в одиночестве, ни одна группа великих держав никогда не рискнет оказаться в меньшинстве, если она опасается оказаться в меньшинстве по какому-либо вопросу. Большинство малых и средних держав зависят в экономическом, военном и политическом отношении от поддержки великой державы. Такая нация с готовностью отдаст свой голос против великой державы, которая намекнула, что меньшая нация должна прислушаться к ее мнению.
Таким образом, каждая великая держава контролировала определенное количество голосов малых и средних членов Лиги. По любому важному вопросу Пранс мог быть уверен в голосах Бельгии, Чехословакии, Югославии, Румынии и - более десяти лет - Польши. Великобритания могла рассчитывать на голоса большинства доминионов, скандинавских стран и Португалии.
Это контролирующее влияние великих держав, независимо от юридической структуры организации, действовало в Лиге Наций бок о бок с блестящим интеллектуальным руководством представителей ряда малых и средних государств: Бенеш из Чехословакии, Политис из Греции, Нансен, Ланге и Хамбро из Норвегии, Брантинг и Унден из Швеции, Титулеску из Румынии, Мотта и Раппард из Швейцарии оказывали влияние на работу Лиги Наций совершенно непропорционально и независимо от могущества своих стран. Местом этого руководства была прежде всего Ассамблея. Ассамблея, в отличие от Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций, имела право выносить решения по вопросам, связанным с деятельностью Лиги Наций.
Лига Наций играла роль настоящего парламента, где лидерство много раз переходило к наиболее квалифицированному представителю, независимо от власти, а иногда даже от интересов своей страны.
Однако это лидерство остановилось на той черте, за которой начинались жизненные интересы великих держав. В великих кризисах Лиги лидерство великих держав заявило о себе. Когда в конфликте первоклассной политической важности, таком как Итало-эфиопская война или Гражданская война в Испании, позиции некоторых малых и великих держав расходились, политика великих держав неизбежно побеждала. Ибо преобладание великих держав на международной арене - это факт, как преобладание крупных экономических организаций - это факт в современном обществе. Никакие правовые механизмы или организационные устройства, кроме уничтожения самого преобладания сил, не могут устранить политические последствия такого неравенства сил. Таким образом, в Лиге нации пользовались большими возможностями для влияния и независимости, чем когда-либо до или после нее в современную эпоху. Тем не менее, имиджмейдкмальное правительство Лиги Наций, по крайней мере, в сфере высокой политики, было правительством великих держав.
Какие принципы справедливости должно было воплотить в жизнь международное правительство Лиги Наций? Этот вопрос нашел символический ответ в том, что двадцать шесть статей Пакта Лиги Наций идентичны первым двадцати шести статьям мирных договоров, урегулировавших вопросы Первой мировой войны. Таким образом, тесная связь между Лигой Наций и статус-кво 1919 года была очевидна с самого начала. В положениях Пакта эта связь выражена в четких юридических терминах. В преамбуле говорится о "международном праве как фактическом правиле поведения между правительствами" и о "скрупулезном соблюдении всех договорных обязательств". Статья 10 делает Лигу Наций защитником территориального статус-кво 1919 года, устанавливая юридическое обязательство членов "уважать и сохранять против внешней агрессии территориальную целостность и существующую независимость всех членов Лиги". Все положения последующих ардклов, касающиеся урегулирования споров и его исполнения, должны читаться в свете этого положения ардкла 10. Это положение устанавливает стандарт, которым должны были руководствоваться органы Лиги при оценке претензий и действий наадонов и при разработке методов борьбы с угрозой миру.
Действительно, составители Пакта пытались избавить Лигу от клейма полной идентификации со статус-кво 1919 года. С этой целью они предусмотрели в Ардклу 19 возможность мирных изменений. Мы уже указывали на внутреннюю слабость этого положения, которое с самого начала оставалось мертвой буквой. Но помимо своих внутренних недостатков, статья 19 меркнет в ничтожестве, если рассматривать ее в сиротливой изоляции в структуре Пакта и сравнивать с органической связью, в которой статья 10 стоит с мирными договорами 1919 года, с одной стороны, и с миросохраняющими и правоприменительными положениями статей 11-16 Пакта, с другой. Таким образом, статья 19 была не более чем словесной уступкой неумолимым ногам перемен. Ее фундаментальный закон не в меньшей степени, чем ее происхождение, идентичное мирным договорам 1919 года, сделал неизбежным, что Лига как рабочая организация международного правительства должна судить и действовать как защитник статус-кво.
Эти два принципа Великобритания и Франция интерпретировали по-разному и пытались формировать политику Лиги в соответствии с этими различными интерпретациями. Для Франции постоянная неспособность Германии вести войну была синонимом постоянного преобладания Франции на европейском континенте. Для Великобритании постоянная неспособность Германии вести войну не была несовместима с возвращением Германии в качестве великой державы в контролируемых пределах, чтобы на континенте Европы снова существовало хотя бы подобие баланса сил.
Великобритания рассматривала Лигу Наций в первую очередь как своего рода информационный центр, где государственные деятели мира могли бы встречаться для обсуждения общих проблем и поиска согласия путем компромисса. Наконец, Франция использовала принцип национального самоопределения в качестве политического оружия, с помощью которого можно было укрепить своих союзников в Восточной Европе.
В основе этих расхождений в интерпретации стандартов справедливости и политических принципов мы снова находим основную модель международной политики. Франция подчинила всю свою политику в качестве одного из ведущих членов международного правительства Лиги Наций своему главному желанию сохранить статус-кво 1919 г. Этот статус-кво был идентичен гегемонии Франции на европейском континенте. Великобритания считала, что сможет вернуть себе то контролирующее влияние, которое она оказывала на европейские ярмарки в девятнадцатом веке. Для этого она попыталась восстановить существовавшую в тот период констелляцию власти, баланс сил на европейском континенте с Великобританией в качестве его держателя. Таким образом, ее политика как другого ведущего члена международного правительства Лиги была направлена на подрыв статус-кво 1919 года в пределах, которые Великобритания считала возможным определять по своему усмотрению. Эта цель британской внешней политики могла быть достигнута только путем ослабления Франции.