Со времен Макса Вебера в исторической социологии принято считать, что в современной Европе патримониальные администрации превратились в рациональные бюрократии, которые мы знаем сегодня. Эта трансформация произошла в XIX веке и берет свое начало во Французской революции, которая парадоксальным образом создала бюрократическое государство, превосходящее по масштабам и эффективности абсолютизм Бурбонов. Наполеон распространил эту модель за пределы Франции, но темпы и степень изменений в разных странах были различными. Общая политическая культура, а также инфраструктурные условия и характер политической системы сыграли свою роль в развитии государственных администраций как тесно интегрированных и слаженно работающих аппаратов коммуникации. Хотя различия в этом отношении были не очень велики, ни одна государственная бюрократия не была похожа на другую; например, баварская бюрократия середины XIX века была явно менее иерархичной и авторитарной, чем прусская. Буржуазные или недавно получившие дворянство чиновники были характерны для Франции и многих районов Германии, тогда как в странах Центральной и Восточной Европы, от Австрии до России, в крупных государственных администрациях работали в основном деклассированные выходцы из низшего дворянского сословия. Поскольку в этом огромном регионе, за исключением Венгрии, не было представительных учреждений , способных осуществлять эффективный контроль над исполнительной властью, во второй половине XIX века наступил великий век бюрократического господства в рамках авторитарно-монархических систем - скорее "азиатских", чем "европейских" в современном понимании.
В конце XIX века "рациональная" государственная бюрократия действовала в Европе не везде, но она, по крайней мере, утвердилась в качестве идеальной модели. В соответствии с ней современное государственное управление опиралось на этику государственной службы, и каждый правитель считал себя ответственным за ее надлежащее обеспечение за счет налоговых поступлений. Коррупция была нежелательна и (при соответствующем уровне оплаты труда) необходима. Государственные служащие должны были стоять над партиями, подчиняться существующим законам и подвергаться проверкам. Иерархия внутри бюрократии была прозрачной. Продвижение по службе осуществлялось по открытой и привычной карьерной лестнице, основанной либо на выслуге лет, либо на результатах работы. Чиновники принимались на работу на основании опыта или специальных дипломов, а не по принципу кумовства или "связей". Покупка должностей исключалась. Работа администрации осуществлялась в письменном виде. Хранились архивы. В случае необходимости предусматривалось специальное дисциплинарное производство, подчиняющееся законам страны.
Нет жестких критериев, по которым можно было бы определить, когда действительно было достигнуто эффективное по современным меркам государство. С прагматической точки зрения государство может считаться современным, если верно следующее:
▪ Банды грабителей перестали терроризировать население, действует эффективная полиция ("монополия на легитимное применение физической силы" Макса Вебера).
▪ Судьи назначаются и оплачиваются государством, не подлежат увольнению или внешнему контролю со стороны других институтов системы власти и управления.
▪ Казначейство регулярно получает доходы за счет прямого и косвенного налогообложения, а население признает фискальные требования государства в принципе законными (поэтому налогоплательщикам не грозит опасность "наезда", а уклонение от уплаты налогов не существует в больших масштабах).
▪ Должностные лица назначаются только на основе доказанной компетентности. Коррупция в отношениях между обществом и чиновниками не воспринимается как нечто само собой разумеющееся, а рассматривается как зло, заслуживающее наказания.
Подобная государственная бюрократия, которая с последней трети XIX века все чаще копируется в крупных частных корпорациях, является европейским изобретением, особенно прочно укоренившимся в Пруссии и наполеоновской Франции. Однако это не должно заслонять того факта, что за пределами Европы - например, в Китае, Японии, Османской империи - существовали внушительные бюрократические традиции, которые не следует спешить отвергать как "предсовременные" или "патримониальные". В XIX веке эти традиции, как правило, сближались с западными влияниями, что приводило к самым разнообразным результатам. Достаточно привести четыре примера: Британская Индия, Китай, Османская империя и Япония.
Бюрократии Азии: Индия и Китай
Европейские колонии XIX века, как правило, отличались низкой степенью бюрократизации по сравнению с материнскими странами. Колониальное государство имело два аспекта. С одной стороны, оно часто было единственным институтом, который с помощью централизованных органов власти, таких как армия, полиция, таможня и налоговая служба, обеспечивал жизнь территории как единого управляемого субъекта. Колониальное государство приносило с собой законы, а также судей, которые вершили правосудие в соответствии с этими или специальными колониальными законами. Оно вело статистический учет населения, классифицируя его по этническому, религиозному и другим признакам, которые ранее не были общепринятыми, но теперь стали определять реальность. "Племена", религиозные общины или (в Индии) целые касты определялись таким образом, чтобы выделить административные округа или объекты статистики, или определить лидеров коренного населения, с которыми колониальное государство хотело сотрудничать. В значительной части Африки, Индии и Центральной Азии подобное вообще стало возможным только благодаря созданию колониального государственного аппарата европейского типа. С другой стороны, колониальное государство никогда не было всемогущим монстром. Силы, которыми оно располагало на местах, были настолько скудны, что ему редко удавалось полностью взять под свое крыло огромные колониальные территории.
Все это относилось к самой большой колонии: Индии. Здесь численное соотношение между европейским персоналом и индийскими подданными было особенно неблагоприятным. Тем не менее в Индии была построена одна из полномасштабных бюрократий эпохи - единственный подобный случай в колониальном мире XIX века. В 1880 г. Индия была более высокобюрократизирована, чем Британские острова: не только в количественном отношении, но и, что более важно, потому что бюрократия не выполняла вспомогательных функций чисто административной исполнительной власти под политическим руководством. Скорее, она была ядром системы правления, которую можно охарактеризовать как бюрократическую автократию. В этом отношении индийское колониальное государство имело больше сходства с императорским Китаем, чем с любой политической системой Европы. На этом параллели не заканчиваются. И китайская государственная бюрократия, и индийская гражданская служба (ICS) вращались вокруг довольно небольшого корпуса высококвалифицированных чиновников высшего звена, которые пользовались большим авторитетом в обществе. За пределами столицы они присутствовали на низшей ступени иерархии в качестве районных магистратов (чжисянь) в Китае или "коллекторов" в Индии, причем должностные обязанности этих двух чиновников были очень похожи. Получая специальное образование для работы на своих должностях в системе конкурсных экзаменов, и китайские, и британско-индийские районные чиновники одновременно являлись главами местных органов власти, сборщиками доходов и магистратами. Подобные экзамены существовали в Китае на протяжении многих веков. Европейцы, знавшие об этой практике, в XVIII в. часто выражали восхищение ею, и, судя по всему, британцы имели в виду эту модель, когда вводили нечто подобное не только для индийской и колониальной службы, но и - впервые предложенное экспертами в 1854 г. и окончательно реализованное после 1870 г. - для высшей (министерской) бюрократии внутри страны.
Британская колониальная бюрократия в Индии не возникла в один прекрасный день в политическом ландшафте, ранее свободном от государства. Но Могольская империя и ее преемники не были, по сути, бюрократическими структурами, как, например, Китай или Вьетнам; они имели иерархию писцов и развитую канцелярию, но не были строго или тщательно организованной государственной службой. Поэтому СВК могла лишь в ограниченной степени опираться на существующий фундамент. Ее непосредственным предшественником была администрация Ост-Индской компании, которая, хотя и являлась в XVIII веке одной из самых сложных формальных организаций в мире, во многих отношениях была еще досовременной. Должности, которые ей приходилось замещать, распределялись в основном по протекции, а не по объективным критериям эффективности. Подобная практика была характерна для европейских государств раннего Нового времени. Во Франции наполеоновская рационализация государства рано заменила их преимуществами открытой карьерной структуры. В Великобритании до 1871 г. еще можно было купить офицерскую должность в армии, и только примерно с этого времени стало правилом набирать министерских чиновников (за исключением сильно аристократического Министерства иностранных дел) с помощью тестов на профпригодность. В Индии так было принято с 1853 года, незадолго до ликвидации Ост-Индской компании в результате Великого восстания 1857/58 годов.