Джордж Тенет вспоминает: "До 11 сентября было собрано очень мало внутренних данных. У нас не было систематических возможностей для сбора, агрегирования и анализа внутренних данных каким-либо значимым образом. Внутри страны было мало аналитиков, если они вообще были. Не существовало общей коммуникационной архитектуры, которая позволяла бы эффективно обобщать данные о терроризме на родине, не говоря уже о беспрепятственном потоке информации в штаты и местным чиновникам в США. В начале XXI века сотрудники американской разведки в Исламабаде не могли разговаривать с агентами ФБР в Фениксе".
Генерал Майк Хайден в то время был директором Агентства национальной безопасности. Позже он стал директором ЦРУ. В своих мемуарах он подробно рассказывает о различных программах. Например, он замечает: "При освещении целей иностранной разведки нередко обнаруживаются сообщения, адресованные американцам, исходящие от них или касающиеся их. Когда это происходит, АНБ [Агентству национальной безопасности] разрешается продолжать сбор информации и, более того, сообщать о ней, но американская личность - если только она не является критически важной для понимания значимости разведданных - скрывается, или, как мы это называем, "минимизируется". Имя человека, например, становится "американским человеком номер один"".
Хейден и команда АНБ разработали программу, направленную на создание "метаданных", которые выявляли схемы и сети среди коммуникаций, а не отдельные связи. Он описывает новую программу, которая была известна как "Звездный ветер", как "объединение внутренних метаданных (факт звонков в США, из США и внутри США) и других, которые эффективно позволяли нам быстро перехватывать содержание международных звонков, один конец которых мог находиться в США, если у нас были основания полагать, что звонок связан с Аль-Каидой".
Хейден продолжает: "Когда мы были полностью созданы, просто благодаря тому, как функционирует телекоммуникационная сеть, у нас была теоретическая возможность получить доступ к значительному проценту звонков, входящих или выходящих из Соединенных Штатов".
Программа Stellarwind начиналась как секретная программа, которая в конечном итоге стала достоянием общественности, и когда это произошло, многие выразили возмущение. Правовая основа программы горячо обсуждалась в администрации Буша и членами Конгресса. Несколько раз администрация Буша пыталась отговорить газету "Нью-Йорк Таймс" от публикации подробностей программы. Когда история, наконец, попала в печать, она вышла под заголовком BUSH LETS US SPY ON CALLERS WITHOUT COURTS. Общественное возмущение по поводу "прослушки без ордера" привело к появлению новых правовых структур, регулирующих, как правительство может собирать такую информацию.
За пределами разведывательного сообщества возникло желание создать новые инструменты для машины действий, добавить стрелы в колчан помимо военных. Министерство финансов начало действовать, ища способы пресечь финансирование терроризма. Пол О'Нил, министр финансов, создал команду, которая должна была лишить террористические организации финансовых средств, необходимых им для работы. О'Нил вдохнул новую жизнь в старую организацию с довольно безобидным названием - Управление по контролю за иностранными активами, или OFAC, но она оказалась мощной силой в поиске и пресечении потоков финансирования террористических организаций. Нацеливание на финансы противника, однако, вряд ли было новым инструментом. Он был элементом государственного управления с начала времен и являлся важным инструментом, использовавшимся против Японии в преддверии Второй мировой войны.
Хуан Зарате, работавший под началом О'Нила, отмечает: "После 11 сентября 2001 года мы развернули кампанию по борьбе с финансированием терроризма, которая изменила саму природу финансовой войны. Министерство финансов вело тотальное наступление, используя все имеющиеся в арсенале средства, чтобы нарушить, ликвидировать и сдержать потоки незаконного финансирования по всему миру".
Затем было создано разведывательное и оперативное подразделение Казначейства - разведка о финансировании террористов и их связях, а также меры по разрушению и уничтожению сетей. Новые инструменты и полномочия по их использованию были закреплены в законе USA PATRIOT Act, подписанном Бушем в октябре 2001 года. Были привлечены другие партнеры, включая Россию и Китай. Сами инструменты должны были быть адаптированы к поставленной задаче. Как рассказывает Зарате, не все заслуживает "ядерного варианта". Аналитики Казначейства были направлены в военные командования в Европе и Тихоокеанском регионе, а также в командование на Ближнем Востоке, которое располагалось во Флориде. Со временем Казначейство создало Управление разведки и анализа, "первое в мире министерство финансов, имевшее подразделение с активной функцией разведки".
Как и большинство мощных правительственных инструментов, он иногда вступал в конфликт с другими операциями по установлению целей террористов. Зарате вспоминает визит в 2002 году Кофера Блэка из Контртеррористического центра ЦРУ, который приехал предупредить своих коллег из Казначейства о том, что называние определенных целей может нарушить другие потенциальные операции, которые планировались. Блэк предупредил, что "раскрытие известных сторонников и сетей террористов... должно быть скоординировано с тайными и скрытыми операциями, проводимыми по всему миру".
Частью новой операции стало получение доступа к данным о финансовых операциях SWIFT. SWIFT расшифровывается как Общество всемирных межбанковских финансовых телекоммуникаций. Это служба обмена финансовыми сообщениями, которая регистрирует все транзакции участников, или, по словам Зарате, это "коммутатор международной финансовой системы". До 11 сентября Казначейство США не имело доступа к данным SWIFT. Но доступ был согласован в октябре 2001 года, что привело к созданию Программы Казначейства по отслеживанию финансирования терроризма, которая, как вспоминает Зарате, в кругах Казначейства была ласково известна как "Черепаха", противоположность SWIFT.
Работа Казначейства со временем указала на некоторых неудобных подозреваемых, включая правительство Саудовской Аравии и его поддержку исламских благотворительных организаций, которые включали школы или медресе, ставшие питательной средой для радикального ислама. Когда О'Нил представил доказательства, саудовцы оказались готовы к сотрудничеству.
Перестройка, которая произошла в Казначействе сразу после 11 сентября, будет иметь гораздо более широкое применение в последующие годы. Более хирургическая машина санкций оказалась бесценной, когда Соединенные Штаты противостояли Северной Корее, Сирии и Ирану в связи с их программами ядерного оружия. Она помогла разрушить сеть AQ Khan в Пакистане, которая занималась продажей ядерных технологий. Оно было использовано для изоляции и наказания Ирака до начала войны в Ираке и помогло вести войну с наркотиками. Новое оружие использовалось для устрашения других террористов, или, как выразился Зарате, это было похоже на "убийство курицы, чтобы напугать обезьян".
Президент Байден не случайно обратился к команде Казначейства, когда решил ввести санкции против России после ее вторжения в Украину. Механизмы, созданные за последние два десятилетия, позволили команде Байдена так быстро перейти к действиям. Эти инструменты были созданы для того, чтобы сдерживать не только российскую экономику, но и Владимира Путина и самих российских олигархов.
Другие инструменты, которые тихо накапливались в течение многих лет машиной действий, принесли значительные плоды, причем публично. Героические действия команды SEAL Team 6 во время рейда против Усамы бин Ладена стали предметом легенд. Соединенные Штаты охотились за бин Ладеном задолго до терактов 11 сентября. Он был причастен к растущему списку нападений на Соединенные Штаты с середины 1990-х годов. Команде "Морские котики 6" выпало совершить полет на вертолете в воздушное пространство Пакистана и провести ночной рейд, который привел к смерти бин Ладена 2 мая 2011 года. Эта операция стала кульминацией почти десятилетнего поиска, который начался сразу после терактов 11 сентября. Именно в это время Министерство обороны под руководством Дональда Рамсфельда начало масштабное расширение и переориентацию Сил специальных операций США, или СОФ. В течение двух лет после 11 сентября финансирование SOF удвоилось. К 2008 году финансирование SOF увеличилось почти в четыре раза. Финансирование SOF продолжает расти и по сей день и представляет собой лишь один из аспектов инвестиций, направленных на борьбу с террористическими организациями во всем мире.
Вскоре после терактов 11 сентября Рамсфелд предпринял дополнительные шаги по уточнению обязанностей SOF. Рамсфелд считал террористическую угрозу глобальной, но вооруженные силы США организованы по регионам. Миссии возлагаются на региональных командиров, и ни один командир не отвечает за планирование во всех регионах, или театрах, как их называют. Террористическая угроза была сплавом, обширной глобальной сетью, имеющей связи между регионами. Рамсфелд хотел быть уверен, что люди, ответственные за разрушение и уничтожение этой сети, имеют схожую перспективу, что они тоже предполагают, что действуют в рамках огромной глобальной сети. Он хотел убедиться, что если он будет руководить действиями в одной области, то кто-то ответственный будет наблюдать, предупреждать и действовать в другой. Он хотел, чтобы эту роль играл командующий специальными операциями.