Наиболее полно воззрения Боливара отражали инструкции делегатам Перу, подготовленные в мае 1825 года генералом Томасом де Ересом, временно исполнявшим обязанности министра иностранных дел. Как писал Боливару перуанский делегат Видаурра, «в Перу ничего не делается без Вашего желания».[369] Инструкции включали следующие основные положения:

1. Возобновление уже подписанных договоров о союзе, лиге и постоянной конфедерации.

2. Коллективное решение относительно освобождения островов Кубы и Пуэрто-Рико и принципов взаимоотношений с Гаити.

3. Заключение соглашений о дружбе, торговле, навигации и консульских службах.

4. Разработка принципов американского международного права, которое определяло бы обязательные нормы поведения государств — участников конгресса.

5. Проведение согласованной военной и дипломатической линии в отношении Испании с целью принудить Фердинанда VII признать независимость новых государств и заключить с ними мир.

6. Закрепление границ между молодыми государствами, как они сложились к концу колониальной эпохи, на основе принципа uti possidetis juris (1810 г.) и их демаркация.[370]

Указания колумбийским делегатам были подготовлены позднее, в августе — сентябре 1825 года. По содержанию они были близки к перуанским. Многие положения этих инструкций, подписанных министром иностранных дел Ревенгой, согласовывались в ходе переписки между Боливаром и Сантандером. Кроме возобновления договора о союзе, лиге и конфедерации в них подчеркивалась необходимость опубликования декларации о целях и задачах Панамского конгресса и политике дружбы и нейтралитета с иностранными государствами, определения точных контингентов сухопутных и военно-морских сил конфедерации, взаимного предоставления в торговле права наиболее благоприятствуемой нации, установления обязательного арбитража, запрещения работорговли.[371]

В инструкциях делегатов Мексики обращают на себя внимание положения, обосновывающие важность совместных усилий, направленных на защиту национального суверенитета и территориальной целостности молодых государств, а также недопущение установления на американской земле иностранного колониального господства. Выражались надежды на установление мира с Испанией и нормализацию отношений с Ватиканом, отказывавшимся признавать перемены в испанской Америке.[372]

Очень подробные инструкции получили делегаты Центральной Америки. Документ состоял из восьми статей и тридцати позиций. Делегатам предписывалось руководствоваться принципами, зафиксированными в договоре между Центральной Америкой и Колумбией, добиваться приглашения на конгресс Гаити, поставить вопрос об общей политике в отношении бразильской империи, предложить перенести в будущем заседания постоянной Генеральной ассамблеи испано-американских государств из Панамы в Гватемалу. В инструкциях говорилось также о важности союза с Англией и желательности найти эффективные пути использования «доктрины Монро» для противодействия колонизаторским планам европейских монархий.[373]

Анализ инструкций позволяет сделать вывод: между государствами — участниками Панамского конгресса уже в ходе его подготовки была достигнута близость позиций по главным вопросам, включенным в повестку дня. Все делегаты считали первоочередными задачами обеспечение безопасности молодых независимых государств от посягательств иностранных держав и урегулирование отношений с Испанией.

Первое пленарное заседание Панамского конгресса было посвящено процедурным вопросам. На втором перуанские делегаты на правах представителей страны, разославшей официальные приглашения на конгресс, предложили для обсуждения документ «Основы договора о союзе между американскими государствами». Это был улучшенный вариант проекта, выдвинутого ранее Видауррой. Но и в таком виде он вызвал возражения делегатов. Кроме того, сформулированные принципы предстояло перевести на язык точных юридических статей договора. Пришлось сделать перерыв в официальных заседаниях и в ходе приватных встреч делегаций проработать все вопросы, касающиеся создания конфедерации, а также найти развязки спорных проблем, с тем чтобы в дальнейшем облегчить не только подписание соглашений, но и их ратификацию. 24 июня Гуаль и Брисеньо-Мендес представили свой проект договора о союзе, лиге и конфедерации, встреченный положительно другими участниками.

Консультации «при закрытых дверях» продолжались с 23 июня по 10 июля, когда возобновились пленарные заседания и проект договора стал обсуждаться постатейно.

Три пленарных заседания были посвящены рассмотрению предложения Мексики о посредничестве Великобритании в урегулировании отношений Испании с ее бывшими колониями, которые обязуются выплатить Испании компенсацию в размере 60 млн. песо в обмен на признание их независимости. Первым такую идею в Панаме высказал английский наблюдатель Эдвард Доукинс. Он не участвовал в пленарных заседаниях, зато развил бурную деятельность в кулуарах. Инструкции, данные ему Лондоном, свидетельствовали о растущей вовлеченности Англии в дела Латинской Америки.

Министр иностранных дел Великобритании лорд Каннинг поручил Доукинсу использовать пребывание в Панаме в интересах укрепления дружественных контактов со странами континента, исходя из нейтралитета Англии в конфликте между Испанией и ее бывшими колониями, и содействовать их примирению на условиях, приемлемых для короля Испании, в частности при сохранении испанского суверенитета над Кубой. Английский кабинет желал также, чтобы испано-американские государства восприняли принципы международного морского права, уже утвердившиеся в Старом Свете, что гарантировало бы Англии безопасность в торговле с американским регионом. Относительно главного вопроса повестки дня Панамского конгресса Доукинс получил исчерпывающие указания. «Правительство его королевского величества, — подчеркивал Каннинг, — не будет возражать против создания лиги государств — бывших испанских колоний, цели которой будут ограничены их общими взаимоотношениями с Испанией. Но любые проекты поставить Соединенные Штаты Северной Америки во главе американской конфедерации, противостоящей Европе, следует рассматривать как абсолютно неприемлемые для правительства Англии».[374] При такой дипломатической стратегии английское присутствие в Панаме вряд ли могло служить вкладом в успех конгресса. Все опасения Лондона проще всего было снять одним путем: не допустить создания конфедерации испано-американских стран.

Панамский конгресс завершился 15 июля 1826 г. подписанием Договора о вечном союзе, лиге и конфедерации, открытого для присоединения других латиноамериканских стран, и трех конвенций, касавшихся организации совместной армии (60 тыс. человек) и федерального флота в составе двух эскадр: атлантической и тихоокеанской.[375] Одна из этих конвенций имела гриф «секретно».

Согласно договору, его участники «вступают в союз на время мира и войны, заключают для этого постоянный пакт о прочной, нерушимой дружбе и тесном союзе и объединяются в Конфедерацию».

Главными целями совместных усилий латиноамериканских государств провозглашались «охрана суверенитета и независимости всех объединенных стран Америки и каждой в отдельности против любого иностранного господства» и «обеспечение гармонии и взаимопонимания между договаривающимися сторонами и в их отношениях с другими государствами, которые они намерены поддерживать». Для осуществления этих принципов и целей предусматривались организация совместной обороны, создание общих постоянных армии и флота, состоящих из контингентов, выделяемых каждой страной-участницей согласно установленным квотам, совместная защита территориальной неприкосновенности каждого участника, разрешение возникающих между ними споров и конфликтов на основе обязательной согласительной процедуры.