Боливар с болью и грустью следил за этими событиями. В феврале 1826 года он писал колумбийскому министру иностранных дел X. Ревенге: «У меня нет ни малейшей надежды на вхождение Чили и Объединенных провинций Рио-де-Ла-Платы в конфедерацию или принятие ими проекта в том виде, как он был им представлен… Эти две страны находятся в плачевном состоянии и почти лишены руководства…».[363]

Так обстояло дело с наиболее крупными государствами. Межнациональные противоречия и всплески националистических страстей уже становились факторами принятия внешнеполитических решений.

Отношение Парагвая к созыву Панамского конгресса определялось особенностями внешнеполитического курса правительства во главе с доктором X. Г. Франсиа. Это правительство проводило политику самоизоляции республики, исходя из того, что для защиты обретенной независимости небольшой стране необходимо избегать вовлечения в конфликты между соседями-гигантами — Аргентиной и Бразилией в условиях, когда каждая из этих стран не скрывала своего намерения поглотить Парагвай. Асунсьон почти полностью прекратил сношения с внешним миром, границы страны были закрыты, а иностранцы, даже случайно попадавшие на парагвайскую территорию, интернировались властями. Так, известный французский исследователь-ботаник А. Бонплан много лет оставался пленником Асунсьона. Развитие событий в Парагвае, где освободительная революция, начавшаяся под лозунгами просвещения и демократии, привела в 1814–1816 годах к установлению единоличной диктатуры доктора Франсиа и репрессиям в отношении ее противников, вызывало серьезную озабоченность Боливара. После окончательного разгрома испанских войск в битве при Аякучо.

Освободитель в 1825 году предложил Буэнос-Айресу организовать совместную военную экспедицию в Парагвай для освобождения народа этой страны от гнета жестокой тирании. О своих планах он поставил в известность Сантандера. Ни Буэнос-Айрес, ни Богота не согласились с предложением Боливара.

В это время Франсиа, верховный диктатор республики, встал на путь частичной либерализации своего режима, начал пересматривать политику самоизоляции и попытался завязать торговые и другие отношения с европейскими государствами и соседней Бразилией, провозгласившей в 1822 году свою независимость. Учитывая эти перемены, Боливар, согласно некоторым источникам, 15 июля 1825 г. направил Франсиа послание с предложением присоединиться к союзу южноамериканских республик. Это послание доставил в Асунсьон 23 августа 1825 г. капитан Хосе Руис. Но верховный диктатор даже не удостоил колумбийского гонца аудиенции. Франсиа решительно отклонил предложение Боливара. «Парагвай, — заявлялось в его ответном послании, — по крайней мере пока я нахожусь во главе его правительства, не изменит свою систему, даже если бы во имя этой священной цели пришлось обнажить меч справедливости». Некоторые современные историки считают недостоверными сведения об обмене посланиями между Боливаром и Франсиа в июле — августе 1825 года и ставят под сомнение подлинность этих документов, опубликованных только в середине 60-х годов XIX в. Многие же авторитетные исследователи Парагвая, Аргентины, США признают установленным факт обращения Боливара к Франсиа и не причисляют их послания к категории апокрифических документов.[364]

Боливия не смогла принять участие в Панамском конгрессе по другой причине. Как независимое государство Верхнее Перу окончательно конституировалось лишь весной 1826 года, когда Учредительное собрание одобрило составленный Боливаром проект конституции и избрало маршала Сукре президентом республики. Поддерживая планы Освободителя, Сукре незамедлительно назначил посланников Хосе Мария Мендисабаля и Мариона Серрано представителями Боливии на Панамском конгрессе и подготовил для них детальные инструкции. По мнению Сукре, главные задачи конфедерации, обладающей собственными сухопутными и военно-морскими силами, заключались в продолжении борьбы с Испанией в случае отказа последней признать независимость молодых государств, а также в защите от иностранных интервенций и организации освободительной экспедиции на Кубу и Пуэрто-Рико.[365] Эти решения были приняты в июле 1826 года и поэтому имели лишь символическое значение. Делегаты Боливии не могли успеть на Панамский конгресс.

Республика Гаити не получила приглашения Боливара участвовать в Панамском конгрессе, хотя преемник А. Петиона — президент Ж. П. Буайе стремился наладить сотрудничество с Колумбией и предлагал заключить договор об оборонительном союзе и торговое соглашение. Такое решение нелегко далось Освободителю. Гаитянский народ и его президент Петион в свое время оказали неоценимую помощь патриотам Венесуэлы. Однако с тех пор на Гаити многое изменилось. Правительство Буайе в 1822 году насильственно присоединило к Гаити республику Санто-Доминго (восточная часть острова с преобладающим испаноязычным населением), провозгласившую свою независимость от Испании. В идеологической и политической жизни Гаити, особенно ее правящей верхушки, получили развитие тенденции «черного расизма» и дискриминационной практики «власть — черным». В свете этого становится понятным высказывание Боливара об инородности Гаити той эпохи для испано-американского мира.[366]

Правительство Великой Колумбии воздерживалось от установления дипломатических отношений с Гаити, хотя и поддерживало с островной республикой торговый обмен. Министр иностранных дел Ревенга в сентябре 1825 года направил колумбийским делегатам в Панаме следующее указание: «Вам следует избегать любых шагов, имеющих целью признание независимости Гаити, взаимный обмен дипломатическими представителями или заключение договоров, подобных тем, которые связывают Колумбию с другими государствами Европы и Америки».[367] Помимо отмеченных выше идеологических и политических обстоятельств такая осторожно-сдержанная позиция Боготы объяснялась давлением Франции и особенно США, проводивших политику международной изоляции «черной республики». Администрации Адамса и Монро пеклись об интересах североамериканских рабовладельцев. Они усматривали в революции рабов-негров на Гаити дестабилизирующий фактор. Конкретные внешнеполитические решения в Боготе в отсутствие Боливара принимали Сантандер, Гуаль и Ревенга, и в гаитянском вопросе они прислушивались к настойчивым «советам», поступавшим по дипломатическим каналам из Вашингтона.[368]

Таким образом, в Панамском конгрессе участвовали четыре страны. Правда, по размерам территории и численности населения эта четверка составляла большую часть испанской Америки. Кроме того, на Панамском конгрессе был неофициально представлен борющийся кубинский народ. Аугустин Аранго и Фруктуосо Кастильо, высланные испанскими властями из Кубы за участие в антиколониальных выступлениях, участвовали в работе Панамского конгресса в качестве его секретарей.

После торжественного открытия начались рабочие заседания конгресса. По общему признанию участников, колумбийский делегат Гуаль играл в Панаме роль неформального лидера. Благодаря огромному дипломатическому опыту, выдержанности и тактичности, умению находить компромиссы и примирять противоречия он больше, чем кто-либо другой, оказывал влияние на работу конгресса. Одни называли его «дирижером», другие — «движущим мотором», обеспечивавшим прогресс на встрече в Панаме. Являясь министром иностранных дел Великой Колумбии, Гуаль вложил всю душу в подготовку конгресса и мечтал успехом главного дела своей жизни достойно увенчать многолетнюю карьеру дипломата. После Панамы он намеревался уйти в отставку и целиком посвятить себя семейной жизни.

В ходе заседаний конгресса подробных протоколов не велось. Сведения о том, как проходили заседания, собранные мексиканским историком Антонио де ла Пеньей на основе изучения переписки и мемуаров лиц, причастных к Панамскому конгрессу, весьма неполны. Поэтому официальные инструкции, которые правительства стран — участниц Панамского конгресса дали своим делегатам, являются важнейшими документами, позволяющими судить о повестке дня конгресса и позиции каждой делегации.