Для руководства общими делами учреждалась Генеральная ассамблея конфедерации (конгресс) и устанавливались полномочия этого органа. Ее заседания должны созываться один раз в два года в мирное время и ежегодно — в случае войны.

Важное историческое значение соглашений, подписанных в Панаме, несомненно. Это была первая в мировой истории попытка слабых объединиться против сильных мира сего, создать свою систему коллективной безопасности. И предпринята она была не в целях агрессии, диктата, навязывания своей воли другим, захвата чужих территорий, а для защиты суверенитета и утверждения в международных отношениях принципов равноправия, невмешательства, мира, имеющих общечеловеческую ценность. С этой точки зрения в эволюции международных отношений Панамский конгресс представлял более высокую веху, чем Венский конгресс, родивший такое чудище, как «Священный союз». Однако вряд ли правомерно механически переносить понятия современной международной жизни на далекое историческое прошлое. Поэтому вызывают критическое отношение попытки некоторых ученых и политиков объявить Боливара первым творцом «третьемирской идеологии».[376] Такие попытки тем более неправомерны, что два «других мира», рассматривавших тогда молодые независимые государства испанской Америки объектами своей политики, были представлены, с одной стороны, монархической Европой, а с другой — северным соседом.

Более сложным является вопрос, насколько панамские договоренности соответствовали концепции Боливара о латиноамериканском единстве и сотрудничестве. Многие исследователи пишут о разочаровании Боливара результатами Панамского конгресса, поскольку Освободитель мечтал о сильном союзе («колоссе», «гиганте», как он любил говорить) и с сарказмом отзывался о сторонниках «провинциальной самостоятельности». Широко известны слова Боливара по поводу полномочий Генеральной ассамблеи (конгресса). «Я считаю, — писал Боливар, — что необходимо максимально расширить ее права и наделить ее подлинно суверенной властью». Эту власть следовало общими усилиями противопоставить внешним врагам и внутренней анархии.[377] Как показал Панамский конгресс, его участники не были готовы идти так далеко. С общего согласия в Договор о вечном союзе, лиге и конфедерации была включена ст. 28, гласившая, что договор никоим образом не ограничивает внешнеполитический суверенитет заключивших его государств.

Но даже и достигнутое в Панаме закрепить не удалось. Только Колумбия ратифицировала подписанные там соглашения. В других странах-участницах дело застопорилось в парламентских лабиринтах. Принятое решение перенести заседания конгресса в Такубайю (Мексика) и там продолжить его работу не было осуществлено. Многолетние усилия Боливара и его сподвижников завершились неудачей.

При анализе причин неудачи Панамского конгресса следует обратиться в первую очередь к рассмотрению внутреннего экономического и политического положения государств, сбросивших колониальный гнет. Длительная, ожесточенная война подорвала и без того слабо развитые экономические и торговые связи между различными частями континента. В первой четверти XIX века лишь на 10 % территории испанской Америки утвердились денежные отношения. И даже в пределах этой ограниченной зоны функционировали пять-шесть локальных рынков, слабо связанных между собой. Таким образом, сказывалось отсутствие прочной экономической основы для установления тесного политического сотрудничества. На это обстоятельство обращал внимание известный чилийский экономист Ф. Эррера: «Наши попытки достичь в свое время политического единства испанской Америки потерпели неудачу из-за отсутствия динамичных факторов экономического характера, которые бы способствовали объединительным процессам».[378]

Можно ли было слабость экономической базы компенсировать политическими средствами в условиях, когда борьба за независимость породила сильную тягу к единению? Эта проблема решалась не теоретическими изысканиями, а политической практикой, созданием механизмов политической мобилизации масс и консолидации национально-патриотических сил.

Гуаль, анализируя причины отступления с рубежа Панамы, обратил внимание на разбушевавшуюся в испано-американских странах стихию политической анархии. Именно она, по его словам, «свела на нет многообещающие результаты великой Ассамблеи».[379]

В то же время в деятельности Боливара и многих его сподвижников угадывалось стремление добиться латиноамериканского единства «сверху», то есть используя в первую очередь личный авторитет и влияние. В годы апогея славы огромный престиж Освободителя на континенте служил источником его силы как социально-политического реформатора и одновременно был ахиллесовой пятой великого деятеля. Непоколебимая преданность идеалам свободы и демократии, вера в правовое государство исключали для Боливара возможность прибегать к военной силе, находившейся у него в руках, для решения политических задач. Нужно было найти и использовать другие рычаги. Но «боливарские конституции», грандиозные проекты межгосударственных объединений, социальное законодательство не подкреплялись работой среди населения. В теоретических взглядах Боливара и его политической практике проблемы «лидер и партия», «лидер и массы», вопросы «обратной связи» занимали более чем скромное место. Не потому ли многие биографы Боливара усматривают в его деятельности мессианские мотивы?

Такая политическая линия не способствовала развитию общественных движений всех слоев населения. Отсутствие активной поддержки со стороны народных масс, вынесших основные тяготы борьбы с Испанией, объяснялось не политической инертностью или же «врожденной апатией» цветного населения — индейцев, негров, метисов и мулатов, как утверждают некоторые историки. У этого общественного феномена была иная подоплека. Социальные задачи антиколониальной борьбы, такие как аграрная реформа, уничтожение рабства, политическое раскрепощение трудового населения и др., не получили должного решения. После окончания вооруженной борьбы с Испанией в странах региона начался отлив освободительного движения. Недостаток поддержки «снизу» делал позицию Боливара и его сторонников весьма уязвимой, особенно в условиях, когда идея создания конфедерации встретила растущее сопротивление влиятельных прослоек местных господствующих классов.

После того как опасность реконкисты со стороны Испании исчезла, могущественные светские и церковные землевладельцы, торговая буржуазия перешли в открытую оппозицию планам создания латиноамериканской конфедерации. В условиях раздробленности и стихии сепаратизма они не без основания надеялись сохранить в неприкосновенности свои огромные богатства и привилегии, взять в руки рычаги политического управления. На службу своим интересам они поставили военных каудильо (вожаков) из рядов участников антиколониальной войны, сумевших не только сделать военную карьеру, но и нажить немалые капиталы. «Многие из них, — справедливо писал Б. И. Гвоздарев, — придя к власти, отбрасывали либеральную фразеологию, изменяли провозглашенным революцией задачам и становились политической клиентурой земельной олигархии. Они больше заботились о том, чтобы удержаться у власти, чем о проблеме латиноамериканского единства».[380] Их отличали, следует добавить, чрезмерная подозрительность и боязнь оказаться в сфере влияния Великой Колумбии. Вместе с этими классовыми и политическими силами противниками латиноамериканского единства выступали великие державы того времени, следовавшие испытанной стратегии «разделяй и властвуй».

Хотя после Панамского конгресса минуло более 160 лет, споры о его историческом значении не стихают и в наши дни. Государственные деятели США и руководители Организации американских государств, многие североамериканские историки и некоторые их последователи в Латинской Америке неоднократно предпринимали попытки представить Боливара и других деятелей освободительной борьбы, выдвинувших концепцию латиноамериканской солидарности, сторонниками объединения Северной и Южной Америки в рамках «одной родины всех американцев». Наиболее категорично эту концепцию сформулировал еще в первые десятилетия XX века североамериканский историк С. Инмэн, утверждавший: «Боливара с полным основанием можно назвать отцом панамериканизма».[381] Позднее президент США Ф. Рузвельт писал, что идеалы панамериканизма обязаны своим происхождением деятельности Боливара.[382] Эта же мысль содержалась в Панамской декларации, одобренной в 1956 году президентом Д. Эйзенхауэром и главами латиноамериканских государств. В ней созванный по инициативе Боливара конгресс в Панаме объявлялся «первой коллективной манифестацией панамериканизма».[383] Почти слово в слово то же самое повторил 20 лет спустя представитель США в ООН Т. Беннет на специальном заседании Генеральной Ассамблеи, посвященном памяти Боливара в связи со 150-летием Панамского конгресса. По его словам, «континентальный конгресс (в Панаме. — Авт.) сыграл роль предшественника Панамериканского союза и современной Организации американских государств (ОАГ)».[384]