С эпохой больших реформ 1718–1720 гг. в центральном управлении совпадают подобные же реформы в местном управлении (Указ 29 мая 1710 г., П. С. 3., № 3381); число губерний увеличено до 10, губернии поделены на провинции с неравным числом их в каждой губернии (например, в Петербурге – 12, Москве – 9, Нижегородске – 3, Астрахань вовсе не делилась на провинции); всех их числом 47. Провинции делились на дистрикты (старинные уезды) и управлялись воеводами. Воеводам дана подробная инструкция (П. С. 3., № 3294), которой им вверена власть полицейская в обширном смысле (в том числе заботы о путях сообщения, о соблюдении религиозных обрядов, об учреждении школ, надзор за помещиками, разоряющими своих крестьян). Степень зависимости воевод от губернаторов не была определена, что на практике отражалось полной беспорядочностью. Быть может, по мысли законодателя, обе эти власти должны быть независимы одна от другой. Из власти губернаторов и воевод выделены для двух функций отдельные ветви управления, именно: а) для финансов земские камериры, или бухгалтеры, им подчинены земские комиссары, до 1724 г. назначаемые камер-коллегией, ас 1724 г. (по дистриктам) выборные от дворян для сбора податей и для разных ветвей полицейского управления под надзором губернатора и воевод и под отчетностью своих избирателей; б) для судебной функции установлены сначала единоличные ландрихтеры, а потом (указом 8 января 1719 г.) коллегиальные надворные суды (всех 10) из президентов и асессоров; в больших городах (большей частью при надворных судах) установлены коллегиальные «провинциальные» суды под председательством обер-ландрихтеров и городовые судьи — в малых городах. Здесь находим замечательную для своего времени мысль об отделении суда от администрации, хотя далеко не приведенную в действительное исполнение: губернаторы и воеводы, не вмешиваясь в производство суда, могли своим протестом останавливать исполнение решений, хотя и отвечали за неосновательный протест. На практике и власти и население постоянно нарушали принцип раздельности властей.

С реакцией 1722 г. в центральных учреждениях совпадает такая же реакция и в местных: суд вновь соединен с администрацией; в надворных судах председательствует губернатор (что, впрочем, начало практиковаться с самого открытия надворных судов), в провинциальных судит воевода с одним или двумя асессорами, которые иногда откомандировывались в отдаленные города провинции для единоличного суда[95].

Таким образом установилась совершенно бюрократическая форма управления без всякого участия местного земского элемента, что и понятно: обращаясь вместо земства к дворянству, правительство находило в провинциях лишь дряхлых и увечных, ибо прочие состояли еще на постоянной обязательной службе; городское население имело свое сословное управление.

б) Учреждения Екатерины II. Из всех законодательных актов Екатерины, наибольшую важность и прочность имели Учреждения о губерниях 1775 г., что и согласно с сущностью дела, потому что, по ее воззрениям, все отрасли государственного управления, кроме политических, должны заключаться в провинциях. Местные учреждения Екатерины основаны на самоуправлении, но не земском, а исключительно сословном. Губернии, уменьшенные в объеме и увеличенные в числе (каждая губерния должна была заключать в себе 30–40 тысяч душ), управляются наместниками или генерал-губернаторами и правителями наместничества или губернаторами; впоследствии наместники назначаемы были не на каждую губернию, а на несколько и притом не повсеместно. Губернатор управляет при помощи наместничьего правления, которое имеет при нем лишь совещательное значение. Губерния может быть разделена на провинции, но по общему правилу делится прямо на уезды (от 20 до 30 тысяч душ); уездом управляет земский исправник, или капитан, избираемый дворянством уезда (за ним в обществе долго сохранялось прежнее наименование комиссара). Под его председательством состоит нижний земский суд, в котором, кроме исправника, было два заседателя по выбору от дворянства; он ведал всю полицию безопасности и благосостояния в уезде. Города управляются городничими. Специальные ветви управления суть следующие: а) Для казенного управления – казенная палата в губернии, состоящая из вице-губернатора, директора экономии, советника, двух асессоров и казначея, б) Для дел призрения и народного образования – приказ общественного призрения (из б членов – по 2 выборных члена от каждого из 3 сословий), в) Для суда установлено несколько коронных и сословных учреждений, а именно для целой губернии коронные палаты гражданского и уголовного суда (впоследствии император Александр допустил и здесь выборный элемент от дворянства) и выборные верхний земский суд (для губерний) и уездный земский суд в каждом уезде; эти суды для дворян и состоят из выборных членов от дворянства. Для суда над крестьянами учреждаются в уездах нижние расправы и высшая инстанция для них – верхняя расправа в губернии. Суд над городскими жителями сосредоточен в магистратах. Сверх того, в каждой губернии установлен совместный суд из выборных от всех трех сословий для решений дел неформальным порядком. Надзор над этими органами вверяется прокурорам (над администрацией) и стряпчим (над казенным управлением и судом).

Эта сложная организация упрощена императором Павлом, именно уничтожены высшие инстанции дворянских и мещанских судов и верхние и нижние расправы крестьянских судов; но как при этом крестьяне оставались бы без своих представителей в чужих судах, то император Александр I допустил выборных от крестьян в земские суды. Так сложилось все местное управление, дожившее (после разных перемен) до реформ императора Александра II; в нем выборное начало присутствовало в судебных органах и отчасти в административных. Основной порок его состоял в исключительно сословном строе, в котором сверх того преобладало одно (дворянское) сословие; главное достоинство его – это отделение суда от администрации.

3) Муниципальное управление

Дворянство, со времен Петра I, призвано к участию в общем государственно-местном управлении; крестьянство, попавшее большей частью в крепостное состояние, не могло участвовать в нем. Новоорганизованное среднее сословие мещан получило раньше дворянского право на участие в муниципальном управлении. И в этом отношении различаются эпоха Петра I и Екатерины II. а) Вначале (1699 г.), как сказано, Петр руководился древнерусским понятием о единстве города и земли и потому устроил бурмистрскую палату, которая, состоя из выборных города Москвы, была местным общинным управлением этого города и в то же время центральным учреждением для высшего управления всеми городами государства; по городам устроены земские избы (правильнее – оставлены существующие) под председательством земских бурмистров; власть их по-прежнему простирается на все недворянское, но свободное население округа, т. е. на посадских и черных крестьян. – В 20-х годах при общей перестройке государства эти учреждения заменены магистратами, именно главным магистратом в Петербурге из чиновников и выборных и городовыми магистратами исключительно из выборных (бурмистров). Это уже учреждение сословно-общинное; компетенция его (сбор податей, народное образование, призрение, полиция и суд) простирается только на горожан. Такая реформа имела громадное влияние на судьбу не только городского, но и сельского населения, лишив это последнее самоуправления.

б) Те же учреждения развиты Екатериной II в Узаконениях о созыве комиссии 1767 г., в Учреждении о губерниях и Жалованной грамоте городам 1785 г. К магистратам, за которыми оставлена судебная функция, присоединены: городской голова, первоначально избранный для временной цели председательствования при выборе депутатов в комиссию уложения; дума, разделяющаяся на общую и шестигласную; первая есть представительное собрание, созываемое в случае нужды; она составляется из выборных от каждого из б разрядов городских обывателей (не в равном числе); в шестигласную думу (постоянно действующую управу) избираются члены общей думой. Так как многие ветви городского управления отошли к общим государственным органам управления, то ведомство думы очень сузилось.