Г. Управление

1) Центральное управление

1. Сенат и другие высшие учреждения

Около 1700 г. Петр Великий уничтожил Боярскую думу как учреждение; но совещания с боярами продолжались в так называемой Ближней канцелярии (упом. с 1704 г.), которая сама по себе была не более как личной канцелярией царя и учреждением постоянным, но съезды бояр в канцелярию – уже не учреждение, постоянно действующее. В последующие годы, впредь до учреждения Сената, Петр, во время отъездов своих из столицы, поручал ведение дел нескольким лицам (например, в 1706 г.), но не доверял им и не полагался на них (в 1707 г. он велел, чтобы все министры подписывали дела: «ибо сим всякого дурость явлена будет»). В 1711 г. 22 февраля, объявляя о войне с турками и собираясь уехать на театр войны, дал подобное же поручение нескольким лицам, назвав совокупность их Сенатом (термин мог быть взят как из шведского, так и из польского государственного устройства, без заимствования сущности дела).

Сенат при Петре Великом прошел 3 формы: а) в 1711–1718 гг., как регентство, вполне заменяющее царя во время его отсутствия, Сенат получил широкие полномочия: в указе 2 марта 1711 г. сказано: «Мы для всегдашних наших в сих войнах отлучках определили управительный сенат, которому всяк и их указам да будет послушен, как нам самому, под жестоким наказанием или смертию, по вине смотря» (П. С. 3., № 2328). Инструкция, тогда данная Сенату, определяла не постоянный круг его ведомства, а несколько временных поручений, которые надо было исполнить немедленно. Однако, ни в одном роде дел Сенат не мог проявить самостоятельности: существенной задачей его была администрация, но верховные господа – министры (управлявшие войском, флотом и иностранными делами) – распоряжались сами, обращаясь в Сенат «указами» именем царского величества, т. е. требованиями в случае надобности. Во всяком случае Сенату принадлежала тогда вся исполнительная власть. При нем находятся по два комиссара от губерний «для спроса и принимания указов» (П. С. 3., № 2321 и 2339). Сенат состоял из особых специально назначенных членов (князя М. В. Долгорукого, князя Волконского, Стрешнева, Опухтина, Мельницкого); первоначальный их выбор был очень неудачен. 6) В 1718 г., с учреждением коллегий, все административные функции Сената отходят к коллегиям; существование Сената должно бы прекратиться, но для объединения административных мер установлено общее собрание президентов коллегий и на него перенесено название Сената; этот новый Сенат является опять не постоянно действующим учреждением, а временным собранием президентов, которое составляется в случае, кто из них не может решить дела в коллегии. Собственное ведомство сената, независимо от доклада из коллегий, состояло в предметах, не подлежащих ни одной коллегии; но так как система коллегий обнимала (и должна была обнимать) все отправления государственной жизни, то на долю Сената не осталось почти ничего (известия о моровой язве, о нападении неприятелей, «каких припадков»); впрочем, Сенат баллотирует в высшие чины, в) В 1722 г. Петровский сенат переходит в 3-й фазис: в указе 12 января (П. С. 3., № 3877) Петр сам осуждает прежнее устройство Сената, говоря: «Сие, сначала несмотря учинено», а именно: президенты коллегий и так обременены своими прямыми обязанностями и притом не могут надзирать сами над собою. Сенат должен был получить свой собственный состав, независимый от коллегий, однако далеко не вполне: президенты военной, адмиралтейской, иностранной и берг-коллегий остались его членами. Законодательная функция (но не законосовещательная) теперь прямо воспрещена ему. Непосредственным административным органом он перестал быть с устройством коллегий. Сенату, по-видимому, остался только контроль над прочими органами администрации. Ревизион-коллегия (ведомство финансового контроля) была уничтожена; ее роль передана Сенату. В отношении к судебным коллегиям надзор выражался в том, что в Сенат могут быть поданы как частные, так и апелляционные жалобы на коллегии, для чего учреждена при Сенате должность генерал-рекетмейстера[88].

В отношении же к прочим коллегиям ему мог бы принадлежать надзор, если бы в то же время не была учреждена особая охранительная власть, простирающаяся и над самим Сенатом. В один год с учреждением Сената установлены фискалы (т. е. система тайного надзора); окончательная организация этому учреждению дана в 1717 г.; при юстиц-коллегии находится обер-фискал, назначаемый Сенатом и ему подсудный; при обер-фискале – 4 помощника, из них двое от купечества, «дабы могли тайно ведать купеческое сословие»; в губерниях и провинциях были провинциал-фискалы, в городах и «у всякого дела» – фискалы; впоследствии учреждена должность генерал-фискала, назначаемого государем[89]. Сам Сенат подлежал наблюдению сначала генерал-ревизора (Зотова), затем (в 1720 г.) обер-секретаря, в 1721 г. – обер-офицеров гвардии, которые могли арестовать сенаторов и по песочным часам наблюдали время, назначенное Сенату для того или другого дела. Впрочем, эта мера была принята временно, пока не будет выбран государственный фискал. Взамен этого при новом преобразовании Сената, в 1722 г. учреждена прокуратура (П. С. 3., № 3978 и 3979), которой подчинена и система фискалов; это – управление над управляющими, или «полиция над администрацией» (говоря словами Ф.М. Дмитриева). При Сенате состоит генерал-прокурор– «око наше»; он наблюдает, чтобы «сенат должность свою хранил»; он имеет власть останавливать своим veto всякое решение Сената; он начальствует над сенатской канцелярией и наблюдает за исполнением решений Сената. И сам Сенат и частные лица (Миних) поняли должность генерал-прокурора как начальство над Сенатом и власть вице-императорскую. Генерал-прокурору подчиняются обер-прокурор при Сенате (его помощник) и прокуроры при коллегиях. Впоследствии прокуратура (исчезнувшая при учреждении тайного совета, но потом восстановленная) перешла в особую, чрезвычайно важную ветвь администрации (Министерство юстиции, финансов и внутренних дел). С учреждением прокуратуры роль Сената становится ничтожной.

Верховный тайный совет, кабинет и другие высшие учреждения. Петровский сенат отнюдь не имел прежнего значения Боярской думы, не был учреждением политическим, о каковом учреждении гениальный преобразователь России хотя и думал, но не очень нуждался. Преемники его почувствовали в нем нужду: в 1726 г. учрежден Верховный тайный совет (П. С. 3., № 4830), против чего Сенат протестовал, но напрасно, ибо он сам и прежде политической роли не имел. Верховному тайному совету принадлежало обсуждение вопросов внешней политики, законодательства и контроль над администрацией и судом[90].

Уже и при Петре Великом существовал «тайный совет» (сначала не в виде организованного учреждения, но под этим именем), т. е. совещание с министрами (президентами трех «государственных» коллегий и некоторыми другими лицами) преимущественно о делах внешней политики; члены этого тайного совета все были и сенаторами. Затем указом 1720 г. 13 февраля тайный совет установлен как учреждение с определенным составом (канцлер, подканцлер и действительные тайные советники). Петр, однако, находил, что это недостаточно и намеревался устроить такую коллегию, которая бы «смотрела», что исправить, отменить, отставить, вновь сделать, т. е. законодательное и высшее правительственное учреждение. При Петре и после него составлялись не раз проекты такого высшего учреждения как иноземными теоретиками, так и русскими практиками (Курбатов). Императрица Екатерина указом 8 февраля 1725 г. осуществила эту мысль (но в иной форме): прежнему тайному совету придана определенная организация и более широкая компетенция. Совет получил добавочный титул: «верховный». Он состоял из определенного (ограниченного 6–8) числа членов по назначению императрицы; председателем его был правящий государь. Это напоминает состав Боярской думы, но с существенными отличиями, именно: малочисленностью и случайностью состава (что дает совету вид олигархии). Совет не есть самостоятельное учреждение, отдельное от верховной власти (не есть «особливое коллегиум»), а вспомогательное учреждение (подобно Боярской думе) при верховной власти («ее Величеству на облегчение служит»); отсюда: а) сфера его действий простирается на все предметы, которые может непосредственно ведать сама верховная власть («где власть монарха действует непосредственно»); таковы главным образом: внешняя политика, законодательство, назначение новых налогов («новые подати… имеют быть определены в верховном тайном совете»), высший контроль над административными органами и особенно финансовым ведомством, назначение высших должностных лиц (членов сената, синода, коллегий, губернаторов, архиереев и пр.); пожалование чинами и имениями; в сфере судебной пересмотр дел по жалобам на высочайшее имя на окончательные решения сената и коллегий (что, однако, называлось тогда «апелляцией»), надзор за действиями судов (волокитой) и право помилования. Но так как носители верховной власти могли, по собственному желанию, заниматься и всякими (низшими) родами дел, то и совет фактически ведает иногда разные ветви администрации и суда непосредственно (ему подчинена медицинская канцелярия и соляная контора). – Таким образом, компетенция главы государства и совета совершенно совпадают. – Но б) это не два органа, рядом стоящих, а один: совет не имеет никакой собственной власти (подобно думе); он действует только именем государя. Единственное отличие от старой думы заключается в том, что императрица обещается, что она не будет принимать никаких «партикулярных доношений» помимо Верховного тайного совета: но это относится только к частным доносам и не имеет значения ограничения ее власти вообще; точно так же, если императрица решает дела, по которым возникло разногласие в Верховном тайном совете, то из этого не следует, что дела, решенные единогласно, не требуют ее утверждения. Верховный тайный совет может издавать законы (под санкцией государя), но государь может дать указ и без Верховного тайного совета. Совет может пожаловать имение, но государь жалует без совета. Вообще в учреждении Верховного тайного совета не содержится ограничений верховной власти государя, и оно совершенно отличается от кондиций, предложенных императрице Анне в 1730 г., именно, во-первых, тем, что это были «кондиции», т. е. юридически обязательные нормы (ограничительные условия), во-вторых, они были и гораздо шире полномочий Верховного тайного совета (простираются наличные отношения правящего государя).