В 1730 г. Верховный тайный совет уничтожен императрицей Анною, но взамен его явился отчасти с подобным значением Кабинет (1731 г.). Кабинет состоял из 3 членов; с 1735 г. акты, подписанные всеми членами кабинета, сравнены с высочайшими указами[91]. Потом идет непрерывный ряд подобных же высших учреждений под другими наименованиями: конференции министров (при Елизавете), совета при Высочайшем дворе (при Екатерине II), непременного совета (при Александре I), пока этот вид учреждений не установился в нынешнем «государственном совете».
Сенат при Верховном тайном совете и Кабинете. Ясно, что была постоянно сознаваема потребность высших государственных установлений, которой удовлетворяла прежде дума, но для которой вовсе не создан Сенат (такое значение, как мы увидим сейчас, он имел лишь случайно при Елизавете). Сенат, при Верховном тайном совете, именуемый уже не правительствующим, а управительным (как вначале и при Петре) и высоким, становится одной из коллегий, непосредственно подчиненных Верховному тайному совету; наравне с ним стоят коллегии: военная, адмиралтейская, иностранная и духовная (Синод); сенату подчинены собственно гражданские (судебные и административные коллегии), которые таким образом нисходят на 3-ю степень государственных учреждений (такая система, впрочем, слагалась уже и при Петре). В царствование императрицы Анны, т. е. при существовании Кабинета, Сенат, однако, получает несколько большее значение, часто действует в смешанном составе с Кабинетом и обнимает все ветви управления; он разделен на 5 департаментов (духовных дел, военных, финансовых, судебных и торгово-промышленных), не разрушавших, впрочем, общей цельности Сената, потому что дела решались общим собранием. Но в существе всеми делами управлял Кабинет.
Елизаветинский сенат стоит на апогее прав и значения Сената в целой его истории: он становится, действительно, высшим политическим учреждением, ведающим в то же время все отрасли государственной деятельности. Такая роль утвердилась за ним фактически, именно, как объясняет Екатерина II, «неприлежанием к делам некоторых моих предков. Сенат установлен для исполнения законов, ему предписанных, а он часто выдавал законы, раздавал чины… деревни и утеснял прочие судебные места». Действительно, в эту эпоху Сенату принадлежит несколько законодательных актов, и все коллегии обратились в его канцелярии. Лишь в конце царствования Елизаветы Сенат уступил значительную долю своей власти Конференции.
Сенат Екатерининский. Екатерина II, считая необходимым отнять у сената его политическое значение, обратила его в центральное административно-судебное учреждение (Указ 1763 г., П. С. 3., № 11989); он разложен на б самостоятельных департаментов (с правом окончательного решения дел в каждом); из них 4 в Петербурге, 2 – в Москве (1-й департамент ведает «государственные внутренние и политические дела», т. е. финансы, народную экономию и секретные дела, 2-й – судебные дела, 3-й – дела привилегированных провинций Малороссии и Остзейского края, 4-й – военные дела, 5-й – местно-административные, 6-й – местно-судебные дела). В каждом департаменте дела решаются единогласно; при разногласии переносятся в общее собрание (в котором впоследствии император Павел в 1797 г. допустил решение по большинству голосов). С учреждения о губерниях 1775 г., когда прежние коллегии закрыты, сенатские департаменты должны были обратиться в коллегии (коллегиальные министерства); однако, военные коллегии и коллегия иностранных дел не только уцелели, но опять стали в равное положение с Сенатом; в остальных ведомствах над Сенатом господствует власть генерал-прокурора, превратившаяся из охранительной власти в административную.
Сенат Александровский. В 1802 г. последовало первое учреждение министерств. Император Александр хотя потребовал от Сената точного определения его прав, но, не найдя его в ответе Сената, передал все управление министрам, а за Сенатом оставил значение высшей судебной инстанции: из 9 департаментов один первый остался административным.
Таким образом в XVIII и XIX вв. под именем Сената разумеются совершенно различные учреждения, последовательно сменявшие одно другое. Но утвердившееся, наконец, за ним значение высшей судебной власти сообщило ему непоколебимую твердость и громадное значение в государстве.
В 1700 г. умер последний патриарх Адриан; высшее управление церкви поручено «местоблюстителю патриаршего престола». С установлением Сената в 1711 г., многие дела церковного управления ведались Сенатом. В 1718 г., с учреждением коллегий, явилась мысль об установлении духовной коллегии, которая и учреждена в 1721 г.; учредительный акт ее – духовный регламент. Первоначально эту коллегию, наравне с другими, Сенат хотел подчинить себе. Но духовная коллегия, переименованная в Св. Синод, старалась достигнуть (в своей сфере) равного положения с Сенатом, хотя не всегда с успехом. Хотя Синод сделался постоянным поместным собором с значением прежней патриаршей власти (в духовном отношении)[92], но, с другой стороны, Св. Синод при Петре был органом государственного управления вообще духовными делами, поэтому ему подчинены были и иноверческие церкви (лютеранская – во всех отношениях и католическая) и отчасти нехристианские исповедания. Первоначальный состав Св. Синода был следующий: президент, два вице-президента, четыре советника и четыре асессора; в нем были представители всех классов духовенства: архиереи, настоятели монастырей и протопопы. Президентом был назначен местоблюститель патриаршего престола – Стефан Яворский, но когда он умер (1722 г.), то новый президент уже не был назначен. Звание вице-президента было уничтожено в 1726 г.
В 1722 г. царь приказал «в синод выбрать из офицеров доброго человека, кто бы имел смелость и мог управление дела синодского знать и быть ему обер-прокурором». По инструкции, обер-прокурор при Св. Синоде – то же, что генерал-прокурор при Сенате: он есть «око государево и стряпчий по делам государственным»; ему дана власть останавливать незаконные решения и доносить о них государю. Подобно светской прокуратуре, и в духовном ведомстве явилось две ветви ее: прокуроры при духовных приказах и инквизиция, или фискалы (протоинквизиторы, провинциальные инквизиторы и инквизиторы); надзору их подлежала и высшая духовная иерархия. – В 1726 г. Синод был разделен на два департамента: собственно Синод и коллегию экономии, которая состояла из светских лиц. Эта последняя в 1738 г. подчинена ведомству Сената. При императрице Елизавете права и власть Синода утвердились в том виде, в каком остаются доныне.
Учреждение коллегий на место прежних приказов задумано Петром, по совету Лейбница и по примеру шведских коллегий, в 1711 г., но лишь 11 декабря 1717 г. назначены президенты в будущие коллегии, а затем советники и асессоры (П. С. 3., № 3128); в 1718 г. приказано им сочинить регламенты каждому по своему ведомству «на основании шведского устава» (П.С.З., № 3197). С начала 1719 г. коллегии начали действовать, но еще «старым манером»; лишь с 1720 г., т. е. с издания генерального регламента (28 февраля), новое учреждение организовано вполне.
Система коллегий не вполне выполнила проект Лейбница. Организовано 12 коллегий: военная, морская, иностранная, камер-коллегия (для заведывания доходами), штатс-контора (для ведомства расходов), ревизион-коллегия, юстиц-коллегия (судебная), коммерц-коллегия (торговая), мануфактур-коллегия и отдельная от нее берг-коллегия; впоследствии учреждены вотчинная коллегия и главный магистрат. Лейбниц проектировал еще ученую коллегию, но Петр лишь имел в виду учредить Академию наук и вручил ей функции Министерства народного просвещения. Из такого распределения ведомств очевидно, что финансы и промышленность обращали на себя наибольшее внимание законодателя (всего с главным магистратом – 7 коллегий). Почти все эти коллегии преобразованы из прежних приказов (за исключением морского ведомства, горного, мануфактурного и торгового); но затем оставалось несколько ведомств, не вошедших в систему коллегий, а потому для них оставлены прежние приказы (ямской, аптекарский, переименованный в медицинскую канцелярию, каменный, переименованный в канцелярию от строений, разбойный под именем сыскного); уцелели даже некоторые областные приказы: Сибирский, Малороссийская коллегия. Таким образом, хотя система приказов несколько упрощена в системе коллегий, но остается весьма сложной. После Петра возникли многие новые органы центрального управления (канцелярия конфискации, коллегия экономии, камер-коллегия Лифляндская и пр.). С этой стороны петровские учреждения имеют мало преимуществ перед прежними.
91
Впрочем, Кабинет есть не более, как личный совет при государе (наименование и предмет, им означаемый, идут от времен Петра Великого). Когда императрица Елизавета, по восшествии на престол, тотчас уничтожила Кабинет, то это означает только, что лица, составлявшие его, были удалены от дел. Но та же императрица опять образовала свой кабинет из других (более угодных ей) лиц, который, по словам Панина, сделался «злоключительным интервалом между государем и правительством». Однако, императрица Елизавета не находила уже возможным управлять только при помощи личного кабинета и, сообщив Сенату значительную часть политической власти, в то же время учредила Конференцию (из 4 членов), сначала только для обсуждения «важных иностранных дел». Но затем к концу царствования Елизаветы (с 1757 г.) ведомство Конференции расширено на все «весьма важные государственные дела»; в качестве учреждения, ведающего и важнейшие внутренние дела, Конференция вступила в коллизию с Сенатом.
Императрица Екатерина II, подобно Петру I, не нуждалась в воспомогательных политических учреждениях, будучи сама энергической и талантливой правительницей, а потому проекты, представленные ей в начале царствования (графом Паниным) об учреждении «императорского совета» (из 6 лиц), как верховного места «лежисляции или законодания, из которого, яко от единого места, истекать будет собственное монаршее изволение», ею были отвергнуты. О значении проектов Панина исследователи разногласят: проф. Щеглов видит в них ограничительные тенденции, навеянные шведским образцом олигархии; г. Чечулин, напротив, не усматривает в них ни того ни другого. Проектированное учреждение весьма напоминает Верховный тайный совет, чего именно императрица не желала. Образованный ею в 1768 г. совет при Высочайшем дворе, благодаря личности государыни, никогда не имел значения не только Верховного тайного совета, но и Конференции. Совет учрежден по случаю войны с Турцией, и потому в его компетенцию входило только «все то, что касается до нынешней войны как по политическим делам, так и военным». Он уцелел и после войны, но имел значение лишь совещательного органа преимущественно по делам внешней политики. Хотя императрица обыкновенно предлагала на рассмотрение совета и важнейшие акты внутреннего законодательства, но самые эти акты исходили от нее и в совете могли получать лишь незначительные редакционные поправки; равным образом, административные меры совета исходят обыкновенно из инициативы самой государыни; поэтому надо признать правильным выражение указа 1801 г., что совет «носил одно имя государственного установления без ощутительного влияния на дела общественные». Однако, достойно внимания, что совет, тем не менее, не был уничтожен ни самой Екатериной, ни ее преемником, столь ревниво оберегавшим личную власть государя, ни при Александре I, который в первые годы царствования, стремясь к широким реформам, окружил себя близкими и сочувствующими людьми (так называемыми comite de salut public) и только через них мог надеяться на беспрепятственное осуществление горячих молодых стремлений. Тем не менее и он не только удержал совет, но и преобразовал (1801 г.), наименовав его непременным, или постоянным, в ознаменование того, что это есть твердое законодательное учреждение, а не явление, вызванное минутной волей государя или временной потребностью. Совету дан наказ с обозначением его функций, причем оказывается, что, хотя совет наименован (подобно предшествующим подобным учреждениям) «местом при особе государя для рассуждения и уважения дел государственных»; но есть установление отдельное как от власти верховной, так и от подчиненных органов управления и суда. Его положение среди других государственных учреждений обозначено (хотя и не вполне удачно), как органа главным образом законосовещательного: он не может издавать «от себя и своего имени никаких указов», но обсуждает все проекты законов. Он, по-видимому, не должен вмешиваться ни в суд, ни в администрацию; но во вторую половину своего существования (1805–1809 гг.) совет постепенно опять пришел к роли администратора и судьи во многих случаях, именно когда приходилось применять и истолковывать им же составленные законы. Ближе функции совета определяются устройством его канцелярии, которая разделена на 4 отделения: 1) иностранное и коммерческое; 2) военных дел; 3) гражданских и духовных и 4) государственного хозяйства; хотя все названные здесь дела подлежат совету лишь с точки зрения законодательной, а не текущей администрации, но так можно заключать лишь по идее этого учреждения; в действительности же (как сказано) совет часто выходил из этих рамок в сферу администрации и суда. Лишь в половине царствования императора Александра I, по плану Сперанского, осуществлено, наконец, учреждение чисто законодательное, без примеси, с одной стороны, политических (верховных) функций, с другой – административных и судебных; идея XVIII в. о разделении властей нашла здесь себе применение в том смысле, что верховная власть (самодержавие) остается неделимой, а подчиненные высшие учреждения распределяют между собой три главных функции: судебную (сенат), исполнительную (министерства) и законодательную (государственный совет, образованный 1 января 1810 г.). Этим окончательно устраняется старинная система органов, разделяющих с верховной властью все ее действия (дума, сенат, верховный тайный совет, кабинет, конференция).
92
В 1723 г. восточные патриархи (Константинопольский и Антиохийский) признали такое устройство русской церкви.