Каждая коллегия состояла из присутствия и канцелярии. В состав присутствия входили: президент, вице-президент, четыре коллежских советника и четыре коллежских асессора. (Эти названия, теперь ничего не значащие, тогда, как видите, имели свой смысл.) Президент назначался государем, вице-президент — Сенатом с утверждением государя, и, наконец, советники и асессоры назначались Сенатом по представлению коллегии, так что коллегии были самопополняющимися учреждениями. Президент руководил коллегией, исполнял обязанности председателя и имел право доносить Сенату о злоупотреблениях членов коллегии и их неспособности к отправлению возложенных на них обязанностей и о назначении других на их место, иначе говоря, президенту принадлежала «верховная дирекция» в учреждении.

Канцелярия коллегии состояла из секретаря, регистраторов, протоколистов, актуариуса, иногда переводчика и низших канцелярских служителей: а) канцеляристов, более или менее самостоятельных чиновников, и б) копиистов, то есть каллиграфов, простых переписчиков бумаг. Секретарь подготавливал доклады для присутствия, участвовал в заседаниях без права голоса, принимал прошения от челобитчиков и наблюдал за деятельностью канцелярских чиновников. Регистратор вел запись входящих и исходящих бумаг; протоколист, или нотариус, вел протоколы заседаний присутствия; актуариус хранил бумаги, отвечал за их целость; переводчик переводил бумаги, написанные на иностранных языках, на русский язык; низшие канцелярские служители работали под наблюдением секретаря.

Всех коллегий первоначально было учреждено девять. Три коллегии государственных: Чужестранных дел, Военная и Морская; три финансовых: Камер-коллегия, ведавшая государственные доходы, Штатс-контор-коллегия, или просто «контора», ведавшая государственные расходы, и Ревизион-коллегия (современный «государственный контроль»), проверявшая доходы и расходы и наблюдавшая за делами Камер- и Штате-коллегии; затем были еще Коммерц-коллегия, ведавшая торговлей, Берг- и Мануфактур-коллегия, то есть ведомство горнозаводской и фабричной промышленности, и одна судебная, или Юстиц-коллегия.

Дела в коллегиях решались по строго определенному порядку. Прежде всего в присутствии должны были слушаться дела государственной важности, «интересные» дела, по терминологии того времени (то есть такие, в которых были замешаны интересы казны), а затем частные дела. На решение государственных дел полагался недельный срок, а для частных — шестимесячный. По окончании прений присутствие приступало к баллотировке, причем младшие члены подавали голоса раньше старших, чтобы начальство не имело возможности оказывать давление на их совесть. Приговор составлялся по большинству голосов, а при равенстве их голос председателя давал перевес. Всякий член, в случае разногласия с большинством, имел право требовать занесения своего мнения в протокол.

Учреждение коллегий было одним из главнейших проявлений общего стремления Петра превратить Россию в настоящее регулярное европейское государство. В отличие от прежних приказов с запутанным ведомством, учреждавшихся случайно, по мере надобности, и ведавших либо часть государства по всем делам, либо все государство по известной части дел, вместо этой груды учреждений, напоминающих коралловую постройку, Петр хотел создать правильный государственный механизм, все части которого находились бы в соответствии между собой и, не препятствуя совместной работе всех, приводили бы одна другую в действие — коллегии должны были охватить все области государства, каждая по своему роду дел.

С учреждением коллегий старые приказы должны были прекратить свое существование, но есть пословица — «скоро сказка сказывается, да не скоро дело делается», и при Петре отдельные пестрые учреждения удержались довольно долго — долго ему не удавалось уничтожить обособление отдельных ведомств и свести их в стройную систему.

Не удалось, например, Петру уничтожить обособление церковного ведомства. В 1720 году Петр отобрал было все монастырские вотчины и ведение их поручил коллегиям, но уже 14 февраля 1721 года Святейший Синод подал доклад государю, в котором высказывался за возвращение церковного достояния, ссылаясь на то, что «от гражданских правителей вотчины пришли в скудость и нищету». Петр должен был уступить. Монастырская коллегия была подчинена Синоду. В 1724 году монастырские и патриаршие вотчины были переданы в ведение Синодального правительства камер-конторы, впоследствии Экономической коллегии синодального управления, а с 1727 года для наблюдения были разосланы по имениям комиссары Синодальной команды.

С другой стороны, сохранялось еще обособление городского и сельского управления.

Стройность и единство системы нарушало также учреждение Главного Магистрата. В конце XVII века Петр учредил Бурмистерскую палату, которая с учреждением губерний, как мы знаем, превратилась в Ратушу города Москвы. Но Петр не отказался от идеи объединить и все российское купечество, или, как он говорил, «рассыпанную российского купечества храмину собрать воедино». В 1720 году он учредил в Петербурге Главный Магистрат для управления городским сословием. В-1721 году Главному Магистрату был дан регламент, в котором были изложены основания городского устройства. Все купцы в финансовых делах находились в ведении Магистрата, а не губернатора. Главный Магистрат стал как бы десятой коллегией, он ведал по всем делам городской класс.

Кроме этого, с учреждением коллегий в 1724 году сборы с дворцовых волостей были поручены не Камер-коллегии, а Дворцовой канцелярии. Сборы церковные поручены были Экономической коллегии Синодального управления, а сборы с города — Главному магистрату.

Под конец царствования Петра создалось еще одно территориальное учреждение местного характера. До 1722 года малороссийский гетман мало зависел от контроля великорусских чиновников; в 1722 году была учреждена особая Малороссийская коллегия.

Учреждение коллегий должно было непременно отразиться на положении Сената. Сенат раньше совмещал в себе все административные, судебные и частью законодательные функции, Коллегии же по первоначальной идее должны были быть придаточными при Сенате учреждениями, с помощью которых осуществлялось разделение труда между сенаторами, поэтому всякий сенатор был президентом коллегии и президент коллегии ео ipso[11] становился сенатором. Сенат стал, таким образом, собранием президентов коллегий. Но скоро Петр увидел, что «сие сначала не осмотра учинено, что ныне исправить надлежит». Оказалось, что председатели коллегий не имели возможности ездить в общие заседания, то есть заседать в качестве сенаторов, и вследствие этого приходилось рассылать дела сенаторам на дом, чтобы собрать их мнения и отобрать подписи. Кроме того, выяснилась необходимость, чтобы члены Сената были поставлены над коллегиями «яко свободные от них, а ныне сами будучи во оных, как могут сами себя судить?» На основании этих соображений указом 22 января 1722 года Петр вывел президентов коллегий из Сената. Сенаторы должны были назначаться особо из чинов первых трех классов и должны были приносить особую, сочиненную Петром на этот случай присягу. Коллегии, таким образом, были оторваны от Сената, перестали быть его придатками. Но Петр не выдержал в этом отношении последовательности и приказал президентам трех государственных коллегий (Чужестранных дел, Военной и Морской) присутствовать в Сенате. В 1722 году коллегии сделались подчиненными Сенату учреждениями, стали посредниками между Сенатом и губернаторами. Конторы губерний при Сенате и комиссары были упразднены.

Для приема жалоб на коллегии Петр еще в 1720 году назначил при Сенате «знатную персону». В 1722 году была учреждена должность рекетмейстера. В его обязанности входил прием жалоб на коллегии и доклад по ним Сенату, если же из поданных жалоб рекетмейстер убеждался в наличии злоупотреблений со стороны коллегий, то должен был доносить об этом непосредственно самому государю. При рекетмейстере состояла особая канцелярия как часть сенатской.