Что касается вообще до характера управления в Московском государстве, то мы находим у иностранцев XVI в. различные отзывы об этом предмете. Иовий из разсказов московскаго посла заключил, что по всем частям государственнаго управления находятся там прекрасныя учреждения. Михалон хвалит московский порядок замещения должностей, говоря, что государь московский соблюдает равенство между своими чиновниками, не дает одному много должностей; начальники лучше обращаются с подчиненными, зная, что осужденному за взятки придется разведаться на поединке с обиженным, хотя бы последний принадлежал к низшему сословию; от этого не так часто слышатся во дворце жалобы на притеснения.[187] Но совсем другого рода отзывы находим у тех иностранцев, которые сами были в Москве и внимательно всматривались в московские порядки. Правление в Московском государстве казалось им слишком тиранническим для христианскаго государства. По отзыву Флетчера, московская система областного управления была бы не дурна для такого обширнаго государства, по своему удобству для предупреждения нововведений, если бы ея не портила недобросовестность правительственных лиц. Областные правители чужды народу по своим интересам и не пользуются ни его доверием, ни любовию. Являясь ежегодно в области свежими и голодными, они мучат и обирают народ без всякой совести, стараясь собрать в свое управление столько, чтобы по окончании срока, отдавая отчет, можно было, не обижая себя, поделиться с управляющим чети, который в надежде на это смотрел сквозь пальцы на действия наместника. За это народ ненавидит наместников, видя, что они поставлены над ним не столько для того, чтобы оказывать ему правосудие, сколько затем, чтобы угнетать его и снимать с него шерсть не один раз в год, как владелец с своей овцы, а стричь и обрывать его в продолжение всего года. Далее иностранцы указывают на недостаток единодушия и общности интересов не только между управителями и управляемыми, но и вообще между служилыми людьми и простым народом. Флетчер в раздумьи останавливается на разных элементах Московскаго государства и ищет, нет ли где таких общественных сил, которыя могли бы излечить эти язвы государства, но нигде не находит таких целебных сил, ни в дворянстве, ни в дьяках, ни в войске, ни в простом народе. Дворянство безсильно пред государем, бедно; областные правители также не могут достигнуть значительнаго влияния, потому что назначаются на короткое время и чужды, даже ненавистны народу; управляющие четями – дьяки, которые хотя и пользуются наибольшим влиянием на дела, но всем обязаны царю и служат ему одному; войско безусловно предано царю и настоящему порядку, потому что этот порядок выгоден ему, доставляя возможность обижать и грабить простой народ. Эти части общества всею своею тяжестью лежат на простом народе; один он несет на себе все бремя и не имеет средств облегчить его.[188] В заключение английский наблюдатель дивится, как московские цари, прочно утвердившись на престоле, могут довольствоваться прежним неудовлетворительным порядком вещей в своем государстве.

Мы знаем, что в России и вверху, и внизу не менее Флетчера и всякаго посторонняго наблюдателя чувствовали неудовлетворительность и темныя стороны управления. Правительство XVI в. придумывало и пробовало разныя меры для улучшения управления; по его распоряжениям подле наместников и волостелей стали появляться выборные, излюбленные старосты с важным значением, чтобы «судили они безпосульно и безволокитно». И правительство, и общество объясняли эту меру как противодействие злоупотреблениям наместников и волостелей с их тиунами. Со второй половины XVI в. все более и более усиливаются жалобы земских людей на наместников и волостелей, которые «многие города и волости пусты учинили», – и правительство отменяет наместников и волостелей, объявляет учреждение излюбленных старост общею мерою; всякий город, всякая волость могла, если хотела, избавиться от наместников и волостелей, получив только «откупную» грамоту. Точно также частное распоряжение великаго князя Василия Иоанновича о введении в суд наместничий и волостелин лучших людей и целовальников утверждено в Судебнике сына его как общий закон. Во всех этих мерах выразилось стремление удовлетворить усилившимся требованиям общественнаго порядка, поставить на место прежней системы кормлений, основанной на частном праве, другую систему управления, основанную на государственных началах. С этою целью начали стеснять власть наместников и волостелей, как несовместную с возникавшим государственным порядком: сперва старались положить пределы произволу этих кормленщиков определением и ограничением их прав на подведомственных им жителей, потом стали отнимать у них многия права и передавать другим органам управления, выборным дьякам, городовым прикащикам. Наконец сделан был решительный шаг: наместники и волостели, представители системы кормления, заменены были воеводами, которые стали появляться во второй половине XVI в., в виде частной меры, но в царствование Михаила Федоровича сделались общим учреждением. По основной мысли этого учреждения воевода был настоящий правитель области, представитель государственнаго порядка, а не кормленщик, ведал дела не на себя, как последний, а на царя.[189] Таким образом государственное начало делало несомненные успехи; отражались ли эти успехи заметными улучшениями в практической сфере, в отношениях органов управления к управляемым? Может быть, какой-нибудь ответ на это дадут иностранныя известия XVII в., тем более, что они описывают не столько устройство управления, сколько самое его действие.

В XVII в. система приказов еще более усложнилась, и потому еще труднее стало распределить их по роду дел на известныя, точно разграниченныя ведомства. Олеарий указывает на 6 главных отделений или ведомств, которыя собственно составляли круг деятельности государева совета или думы; это были: дела иностранныя, дела военныя, доходы с отчины государя, отчеты от разных прикащиков и управителей, ведавших кабацкое дело, апелляции и решения по гражданским делам и, наконец, решения по делам уголовным. Каждому из этих ведомств соответствовал один или несколько приказов.[190] Самыми главными из этих приказов Рейтенфельс называет: Посольский, Разрядный, Поместный, Сибирский и Приказ Казанскаго Дворца. Приказами управляли («сидели» в приказах) бояре и другие думные люди, смотря по важности приказа; только в двух наиболее важных приказах, Посольском и Разрядном, управление которыми требовало особенных знаний, сидели не бояре, а думные дьяки, как люди более сведующие и опытные в приказном деле, хотя в чиновной иерархии они стояли ниже даже думных дворян. Письменною частью заведывали в качестве секретарей простые дьяки, которых было по одному или более в каждом приказе; под начальством их находились писаря и подьячие. Все делопроизводство в приказах было письменное. Коллинс насмешливо замечает, что там производилось столько бумаги, что ею можно было бы покрыть всю поверхность Московскаго государства. Дьяки и подьячие были завалены работой, которую иногда не успевали окончить днем и должны были заниматься по ночам. Но управляющие приказами, если верить Маскевичу, заседали только до обедни, при первом ударе колокола уходили из приказов, зато строго взыскивали с подчиненных за упущения. Корб разсказывает, что один дьяк, проработав целый день в своем приказе, наконец решился уйти домой отдохнуть; за ним последовали подьячие и писцы. Но, вероятно, дело было спешное, и на другой день думный дьяк, управлявший приказом, решил наказать подчиненнаго дьяка за самовольный уход батогами, а подьячих и писарей привязать к скамьям, чтоб заставить их работать всю следующую ночь. Писали в приказах обыкновенно на бумажных свитках, аршин в 25 или 30 длиной, делая их из нескольких узких листов, склеенных вместе; во время письма приказный держал такой свиток не на столе, а на коленях, что очень удивляло иностранцев. Приказным запрещено было брать посулу под страхом наказания кнутом, но они мало смотрели на это. Олеарий разсказывает об уловке, посредством которой приказные выманивали подарки у иностранных послов, приезжавших в Москву: они вызывались достать послу за известную сумму копию какого-нибудь секретнаго акта или распоряжения правительства, касавшагося этого посла; но так как приказным запрещалось брать из приказов бумаги на дом, то они составляли ложную бумагу и выдавали ее послу за копию с подлиннаго акта.[191]