Так в управлении государством последовали важныя перемены, показывавшия переход его от дружиннаго порядка к чисто-государственному; явились новые более сложные органы и новые более пригодные к делу деятели. Но высший правительственный круг, дума государева, осталась, по-видимому, в прежнем положении. По-прежнему высшие члены старинной дружины по одному из исконных прав своих считались думцами князя; по-прежнему государь «сидел с бояры» о всяком земском строении. Еще в начале XVI в. при дворе считали значение боярина тождественным с значением советника и первое слово заменяли последним. Так же называют бояр того времени и иностранцы. Но как дружина XVI в. не была похожа на прежнюю, так и в боярской думе, несмотря на ея прежний вид и состав, отношения сильно изменились. В начале XVI в. со стороны государевых советников слышались громкия жалобы на то, что государь перестал советоваться с боярами, все дела решает у себя в спальне сам-третей, – и эти двое поверенных дум были дьяки, «люди из простого всенародства, которых отцы отцам тогдашних бояр и в холопство не годились». Несмотря на то, что эта перемена отношений не выразилась ни в каком формальном нововведении, ее скоро заметили иностранцы: мы видели, как отзывается Герберштейн об отношении бояр-советников к великому князю: «никто из них, как бы велико ни было его значение, не смеет ни в чем противоречить государю».

Сделав эти предварительныя замечания о государственном управлении, перейдем к изложениям известий о нем иностранцев. До конца XVI в. мы имеем от них немногия отрывочныя заметки об этом предмете и только у Флетчера встречаем более полный и систематический очерк управления.

Во главе управления стоял государь с своей думой. Думу составляли думные бояре, отличавшиеся этим от простых бояр, которые хотя также назывались советниками государя, но получали это звание больше как почетный титул, ибо на общий совет их приглашали редко или и совсем не приглашали. Кроме думных бояр, в думе присутствовали («жили») думные дьяки или государственные секретари. Как те, так и другие получали свое звание по воле государя. Впрочем, и думные бояре не всегда все приглашались на совещания, по крайней мере так бывало, по свидетельству Флетчера, в царствование Федора Иоанновича, когда дела решал Борис Годунов с 5-ю или 6-ю лицами, которых он находил нужным призвать на совет. Иностранцы ясно дают понять, что боярская дума имела только совещательное значение, что дела часто решались до обсуждения их в думе и без ея утверждения приводились в исполнение. На совете, говорят они, боярам приходится больше слушать, нежели высказывать свои мнения. Дума была высшим законодательным, административным и судебным местом. Отсюда исходил всякий новый закон или государственное постановление. Здесь с утверждения государя определялись известныя лица на правительственныя должности и решались важнейшия судебныя дела. Думе докладывали во время ея заседаний о внутренних делах государства начальники четей, или четырех главных приказов, ведавших областным управлением. Сюда же входили с доношениями и начальники разных судебных мест. Кроме дел государственных, здесь разбиралось множество частных просьб. Думные бояре, по отзыву Поссевина, были недалеки познаниями: при нем только один из членов думы знал немного по-латыни и очень немногие знакомы были с польским языком; притом это были почти все дьяки, многие бояре не умели даже ни читать, ни писать. Обыкновенно заседания думы бывали по понедельникам, средам и пятницам, с 7-ми часов утра. Когда нужно было назначить чрезвычайное собрание в другой день, из Разряда давался приказ писцу разослать повестки о том членам думы.[155]

В чрезвычайныя собрания думы по какому-нибудь особенно важному делу на совет призывалось и высшее духовенство. Флетчер так описывает эти чрезвычайныя собрания думы или соборы. Царь приказывал призвать тех из думных бояр, которых сам заблагоразсудит, человек 20-ть, вместе с патриархом, который приглашал митрополитов, архиепископов и тех из епископов, архимандритов и монахов, которые пользовались особенным почетом. Обыкновенно такие соборы созывались в пятницу, в столовой палате. Все собравшиеся встречали царя в сенях, причем патриарх благословлял царя и целовал его в правое плечо. В палате царь садился на трон; невдалеке от него, за четыреугольным столом помещались патриарх, митрополиты, архиепископы, епископы и некоторые из знатнейших бояр с двумя думными дьяками, которые записывали все происходившее. Прочие сидели на скамьях около стен, по чинам. Один из дьяков излагал причину созвания собора и предметы для обсуждения. Прежде всего спрашивали мнения патриарха и других духовных лиц, которыя всегда и на все давали один ответ, что царь и дума его премудры, опытны в делах государственных и гораздо способнее их судить о том, что полезно для государства, ибо они, духовные, занимаются служением Богу и предметами веры и потому просят царя сделать нужное постановление, а они вместо советов будут вспомоществовать молитвами и т. д. Потом вставал кто посмелее, уже прежде назначенный для формы, и просил царя объявить собранию свое собственное мнение. На это дьяк отвечал, что государь, по надлежащем обсуждении со своею думою, нашел предложенное дело полезным для государства, но все-таки требует от них, духовных, богоугоднаго мнения и буде они одобрять сделанное предложение, то изъявили бы свое согласие и проч. Объявив наскоро свое согласие, патриарх удалялся с духовенством, сопровождаемый царем до другой палаты; затем царь, возвратившись на прежнее место, оставался здесь для окончательнаго решения дела, после чего приглашал духовенство и думных людей на парадный обед. Дела, решенныя на собор, дьяки излагали в форме прокламаций, которыя разсылались по областям.[156]

Характер думы не изменился и в XVII веке: она по-прежнему оставалась совещательным собранием, в котором редко слышались независимые голоса; советникам внушалось, что если им давалось право высказывать свои мнения, то царь и даже его любимцы оставляли за собой право исполнять только то, что находили полезным и нужным. Потому это собрание не имело прямого влияния на ход дел; мнения у него спрашивали только для формы, чтобы отклонить от себя ответственность в случае неудачнаго исхода дела.[157] Число членов думы не определялось законом; как и прежде, царь назначал в нее, кого находил нужным, по своему благоусмотрению. Маржерет говорит, что он знал до 32-х членов думы. При Мейерберге дума состояла из 26-ти бояр, 30-ти окольничих, 7-ми думных дворян, наконец из 3-х думных дьяков; последних, впрочем, бывало и по два; первый из этих думных дьяков заведывал обыкновенно делами посольскими и иноземными, был управителем Посольскаго приказа, а второй управлял Разрядным приказом, заведуя делами военными.[158]

Под думой, как высшим правительственным местом, стояли приказы, ведавшие отдельныя отрасли государственнаго управления. По известиям XVI века, дела по этому управлению распределялись между 4-мя главными приказами или четями. Каждый из этих приказов управлял одною из 4-х четвертей, на который делилось все государство в административном отношении. Эти приказы были: Посольский, Разрядный, Поместный и Казанский. По словам Флетчера, все области государства расписаны были между этими 4-мя четями, из которых каждая заведывала несколькими областями. Но на такое значение четей указывает только название Казанской чети; названия остальных могут навести на мысль, что каждая из них управляла не всеми делами приписанной к ней части государства, а известнаго рода делами всего государства. В другом месте Флетчер говорит, что начальники четей делали распоряжения по всем делам, исполнение которых в местах, ими управляемых, возлагалось на них царской думой; эти слова как будто указывают на то, что каждая четь ведала в своих областях не все, но только некоторыя дела; значит, дела другого рода в тех же областях принадлежали уже ведомству другой чети. Вообще трудно составить себе не только по иностранным, но и по отечественным известиям ясное понятие об устройстве и ходе управления посредством приказов именно потому, что ведомства не были точно разграничены и определены по известным началам; оттого трудно и распределить их на какия-нибудь точно определенныя группы, отнести, наприм., одни приказы к дворцовому ведомству, другие к военному и т. д. Посольская четь, указывавшая своим названием на то, что мы теперь разумеем под министерством иностранных дел, вместе с тем ведала внутренния дела нескольких городов. Еще более было запутанности в приказной системе XVII века, когда она усложнилась, когда приказов было больше 40. Приказы переплетались между собою делами, однородныя дела ведались в нескольких приказах и, наоборот, в одном и том же приказе сосредоточивались разнородныя дела. Эта запутанность отчасти происходила от того порядка, в каком учреждались приказы; они явились не все вдруг, а возникали постепенно, один за другим: усложнялись дела известнаго рода, – и для них учреждался особый приказ: между тем дела не переставали ведаться и в тех приказах, к которым они прежде принадлежали. Так явились приказы: Стрелецкий, Иноземный, Рейтарский, которые не могли не перепутываться своими делами с Разрядным. Усложнились дела по устройству кружечных или питейных дворов, – и возникла Новая четверть; но кабацкое дело ведалось прежде в других приказах, к которым приписаны были какие-нибудь города и волости; дела по этой части остались в этих приказах и по учреждении Новой четверти, а к последней приписаны были кружечные дворы только Московской и некоторых других областей. Понятно, как много было условнаго и случайнаго в ходе приказнаго управления и как трудно было иногда решить, «кто под которым приказом в ведомости написан и судим», по выражению Котошихина. Дробность и неопределенность приказной системы подавала некоторым иностранцам повод думать, что в Московии столько же судов, сколько может быть дел, что в одном, напр., судили воров, в другом разбойников, в третьем мошенников.[159]