Как уже отмечалось, Вашингтонский военно-морской договор также создал серьезную проблему для ВМС, которые рассчитывали на создание крупных передовых баз на Гуаме, Марианах и Филиппинах для успешного ведения войны против Японии. Без этих баз ВМС пришлось бы перебрасывать свою собственную воздушную мощь через Тихий океан, одновременно развивая способность захватывать передовые базы для поддержки своих расширенных операций. Капитан Фрэнк Шофилд, член Генерального совета, объяснил огромное значение этого положения в своем выступлении в Военном колледже армии в сентябре 1923 года:
Морская мощь состоит не из кораблей, не из кораблей и людей, а из кораблей, людей и баз, расположенных далеко и широко. Корабли без внешних баз почти беспомощны - и будут беспомощны, если не завоюют базы, и все же Договор отнял у нас всякую возможность иметь внешнюю базу в Тихом океане, кроме одной [Гавайи]; мы отдали наши новые капитальные корабли и наше право строить базы ради лучшего международного чувства - но никто не дал нам ничего. Очевидно, что положения Договора представляли военно-морскую проблему первой величины, которая требовала немедленного решения. Необходимо было сформулировать новую политику, которая позволила бы наилучшим образом использовать новые условия.
Проще говоря, ВМС нуждались в флоте, способном действовать на больших расстояниях и, по крайней мере, на начальном этапе, не зависящем от поддержки с передовых баз.
Конечно, Вашингтонский договор ограничивал все военно-морские силы великих держав, только некоторые в большей степени, чем другие. В целом, договор оказал положительное, хотя и непредвиденное, влияние на развитие ВМС в области создания быстроходных авианосных оперативных групп. Запретив строительство линкоров и выделив 135 000 тонн для авианосцев, договор не только разрешил строительство авианосцев, но и стимулировал его. Когда в конце 1930-х годов договор распался, на вооружение ВМС поступили 20 000-тонные авианосцы класса "Йорктаун" и был почти готов проект 31 000-тонного авианосца класса "Эссекс". Разрешая переоборудование крейсеров в авианосцы, договор стимулировал ВМС к строительству крупных авианосцев, которые были бы необходимы в предстоящей войне. Обеспечивая потолок тоннажа авианосцев, договор также гарантировал, что во флоте не будет лишнего багажа в виде небольших устаревших авианосцев, таких как Langley и, позднее, Ranger, или новых линкоров, чья стоимость быстро обесценивалась, чтобы замедлить последний рывок к радикально иным средствам ведения войны на море.
Два шага вперед... Один шаг назад
В апреле 1927 года ВМС созвали совет под руководством контр-адмирала Монтгомери Мейгса Тейлора для изучения политики в отношении авианосцев для флота. В состав совета вошли многие сторонники морской авиации, в том числе Моффетт, капитаны Ривз и Гарри Ярнелл, а также капитан-лейтенант Марк Митшер. Учитывая состав совета, неудивительно, что совет Тейлора рекомендовал отдать приоритет развитию военно-воздушных сил флота, включая эксперименты, отметив, что "единственный способ получить более удовлетворительные ответы - это испытания по определенным направлениям на флоте". Совет, признавая растущий потенциал авианосцев, счел их необходимыми для «обслуживания боевой линии, чтобы обеспечить боевые самолеты для ее защиты и место посадки для резервирования своих самолетов; таким образом, оставляя другие авианосцы свободными для разведки и наступательных операций на расстоянии от боевой линии, слишком большом, чтобы адекватно обслуживать ее».
Признавая впечатляющий потенциал пикирующих бомбардировщиков как средства нападения, Совет Тейлора рекомендовал отдать пикирующим бомбардировщикам приоритет в производстве самолетов. Генеральный совет одобрил эти взгляды в ноябре 1927 года, прозорливо заявив, что новые авианосцы должны быть спроектированы таким образом, чтобы максимально увеличить их авиационные возможности, опираясь на опыт военных игр в Ньюпорте и проблемы флота, связанные с "Лэнгли". К концу 1920-х годов планировщики ВМС возлагали новые задачи, включая дальнее патрулирование и рейды на базы противника, на недавно введенные в строй "Саратогу" и "Лексингтон".
Активная программа учений ВМС продолжалась, и весной 1928 года "Лэнгли" принял участие в нескольких небольших учениях у побережья Гавайских островов, чтобы проверить мастерство авианосца в выполнении этих новых задач. Вечером 16 мая "Лэнгли" вместе с несколькими другими кораблями отплыл из Перл-Харбора. Перед самым рассветом следующего утра "Лэнгли" в течение семи минут запустил все тридцать пять самолетов. Прибыв над Гонолулу на рассвете, самолеты застали врасплох авиационный компонент армии на поле Уилер, хотя армия была предупреждена. Однако, после того как "Лэнгли" пришлось маневрировать так близко к острову для проведения атаки, он был замечен торпедоносцами, которые атаковали уязвимый корабль.
Оглядываясь на десятилетие, прошедшее с момента окончания Первой мировой войны, становится ясно, что в понимании и развитии авиации ВМС был достигнут значительный прогресс. Авианосец теперь широко признавался как важная часть флота. Но линкор и боевая линия оставались главными, и на то были веские причины. В 1930-х годах самолеты все еще были сильно ограничены в дальности полета и бомбовой нагрузке. Таким образом, авианосцам приходилось курсировать в опасной близости от вражеского флота, прежде чем запускать свои самолеты, а затем лететь вперед, чтобы забрать те, которые вернулись с ударных миссий. По мнению многих наблюдателей, такой уровень уязвимости авианосцев был слишком велик, чтобы поддержать аргументы в пользу независимых ударных операций авианосцев.
Ввод в строй "Саратоги" и "Лексингтона" с их огромными авиакрыльями заставил адмирала Чарльза Ф. Хьюза, командующего американским флотом, заявить, что флоту необходимо пересмотреть методы управления своими военно-воздушными силами, поскольку «преимущества подавления воздушного наступления противника до его начала могут иметь далеко идущие последствия для взаимодействия главных сил». Мнение адмирала в итоге было проверено на практике в январе 1929 года во время IX флотской проблемы, первой, в которой обе стороны имели авианосцы.
Задача решалась у берегов Центральной Америки. Во время учений вице-адмирал Уильям В. Пратт (который недавно занимал пост президента Военно-морского колледжа) разрешил контр-адмиралу Ривзу, командовавшему "Саратогой", совершить скоростной заход в сторону Панамского канала. Ривз "атаковал" канал с помощью ударной группы из семидесяти самолетов, запущенной в 140 милях от цели. Атакующие, прибыв в 7:00 утра, достигли полной неожиданности, "поразив" шлюзы Мирафлорес и Педро Мигель , а затем переместились на авиабазу армии. Чарльз А. Линдберг, полковник резерва армейского авиационного корпуса, находился на борту "Саратоги" и принимал участие в летных операциях.
Атака удалась, несмотря на присутствие "вражеского" флота, в состав которого входил "Лексингтон". Однако во время подхода "Саратоги" к Панамскому каналу ее заметил "вражеский" крейсер "Детройт". Вскоре после того, как "Саратога" запустила свои самолеты, она была атакована линкорами "вражеского" флота и самолетами "Лексингтона" и была потоплена. Адмирал Генри В. Уайли, главнокомандующий флотом, отметив судьбу "Саратоги", заключил, что "не существует «справедливого анализа проблемы IX флота, который бы не указывал на линкор как на окончательного вершителя судеб флота». Уайли был прав. До тех пор, пока у авианосцев не было самолетов с большим радиусом действия, такая атака подвергала бы их большому риску уничтожения вражеским флотом.
Однако другие, такие как адмирал Пратт, извлекли другой урок, рассматривая удар "Саратоги" не как моментальный снимок времени, а скорее как отражение потенциала морской авиации. Пратт назвал рейд Ривза "самой блестяще задуманной и самой эффективно проведенной военно-морской операцией" в истории США. Пратт заявил: "Я верю, что когда мы больше узнаем о возможностях авианосца, мы придем к принятию плана адмирала Ривза, который предусматривает создание очень мощных и мобильных сил, ... ядром которых является авианосец". Пратт поднял свой флаг с борта "Саратоги" во время обратного похода, сказал он, «отчасти как знак отличия, но главным образом потому, что я хочу знать, что заставляет работать авиационные эскадрильи». На министра обороны, адмирала Хьюза, это также произвело впечатление. На вопрос комитета Конгресса о высоких расходах на эксплуатацию авианосцев адмирал заявил, что два новых авианосца будут «последними кораблями, которые он исключит из списка действующих». Став CNO в 1930 году, Пратт подчеркнул, что авианосцы должны быть задействованы в военных играх и учениях флота.
Проблема IX флота также ознаменовала собой еще один шаг в подъеме пикирующих бомбардировщиков за счет торпедоносцев. Торпедоносцы уже были ограничены своими относительно большими размерами, что уменьшало количество самолетов, которые мог вместить авианосец. Что еще более важно, когда торпедоносцы наносили свои удары, они должны были сохранять прямой и ровный курс при подходе к цели. Их фиксированный курс подвергал их воздействию истребителей-перехватчиков и корабельной зенитной обороны. Пикирующие бомбардировщики, действующие на больших высотах, было труднее обнаружить, а их крутое пикирование на цель делало их более сложной мишенью для корабельных зенитчиков. Таким образом, в "Проблеме флота X" из девятнадцати участвовавших в учениях торпедных эскадрилий была только одна. К 1936 году в учениях Fleet Problem XVII участвовали только 12 торпедоносцев из 253 самолетов авианосного базирования.