Взгляды Николая I на предназначение государства и государственной власти окончательно сложились к концу 40-х годов. Их суть очень удачно сформулировал один из самых близких к императору людей — уже знакомый читателям Я. И. Ростовцев, ставший к тому времени крупным бюрократом. В написанном им «Наставлении для образования воспитанников военно-учебных заведений» государственная власть определялась как «совесть общественная», имеющая такое же значение, как личная совесть для деятельности человека. «Закон совести, закон нравственный обязателен человеку как правило для его частной воли; закон верховной власти, закон положительный обязателен ему как правило для его общественных отношений», — писал Ростовцев. Для него, как и для Николая, и воля отдельного человека, и воля целого общества есть элемент анархический, который и призвана подавлять государственная власть, «чтобы охранить общество от разрушения и утвердить в нем порядок нравственный». «В этом проявляется закон верховной власти», основа которого, с одной стороны, «ничем не ограниченная преданность» воле Отца небесного, с другой — «покорность земной власти, как данной свыше». Опираясь на подобное понимание отношений общества и государства, Николай, как справедливо писал А. Е. Пресняков, «пытался свести государственную власть к личному самодержавию „отца-командира“, на манер военного командования, окрашенного в духе всего быта эпохи патриархально-владельческим, крепостническим пониманием всех отношений властвования и управления».

Характерными чертами николаевского царствования стали предельная централизация государственной власти, с одной стороны, и принципиально иное положение личной канцелярии монарха в системе государственных учреждений — с другой. По сути дела, собственная его императорского величества канцелярия сравнялась (а в отдельных случаях стала чуть ли не выше) с центральными органами государственной власти. Создававшиеся одно за другим отделения царской канцелярии оказывались своеобразными министерствами, деятельность которых контролировалась самим Николаем. Император как бы подчинял лично себе те отрасли управления, которые не мог доверить традиционным государственным органам. Такой патернализм не мог, конечно, существовать долго, и со смертью Николая функции личной канцелярии императора вернулись в нормальные рамки.

Преобразование канцелярии началось в январе 1826 г. с создания II отделения, о деятельности которого по приведению в порядок законодательства уже говорилось на предыдущих страницах.

25 июня 1826 г. (в день рождения Николая) был издан указ об учреждении самостоятельного корпуса жандармов с назначением шефом жандармов А. X. Бенкендорфа, а несколько дней спустя было образовано III отделение собственной канцелярии, которое должно было сосредоточить в своих руках все дела политической полиции. Главной задачей III отделения провозглашались охрана существующих порядков и пресечение попыток изменить самодержавный строй. Кроме того, оно должно было бороться против злоупотреблений, защищать слабых от притеснений сильных и, по словам Бенкендорфа, «вытирать слезы несчастных, всегда оставаясь на страже закона». По существующей легенде, в ответ на вопрос Бенкендорфа, какие инструкции Николай может ему дать при вступлении в новую должность, император вынул из кармана платок, протянул его Бенкендорфу и сказал: «Вот тебе инструкция. Этим платком ты должен будешь вытирать слезы несчастным, сиротам, вдовам и всем обиженным». Последующая мрачная история III отделения, главной целью которого было искоренение живой мысли и всего прогрессивного, хорошо известна. Но легенда «о платке, утирающем слезы», внесла еще один штрих в образ императора.

В действительности же сфера деятельности министерства «тайной полиции» была огромной. В нее входило наблюдение за всеми политически неблагонадежными, поиск раскольников и сектантов, расследование случаев появления фальшивых денег. III отделение ведало местами высылки «вредных» людей, оно было обязано следить за иностранцами, сообщать «о всех без исключения происшествиях», а также представлять ежегодные нравственно-политические отчеты о состоянии страны. Словом, вся Россия оказалась под надзором, и ничто не должно было ускользнуть от бдительного ока шефа жандармов и самого императора.

Через несколько лет было создано IV отделение, задачей которого было руководить учебными и благотворительными учреждениями, находящимися под покровительством императрицы Марии Федоровны.

В 1835 г. для разработки и осуществления реформы государственной деревни было создано V отделение. Спустя еще несколько лет возникло последнее, VI отделение — для рассмотрения положения дел в Закавказье.

Наконец, существенно изменилась функция I отделения, как стала именоваться с 1826 г. собственно бывшая личная канцелярия императора. Оно стало связующим звеном между императором и остальными высшими и центральными органами власти. Сюда стекались все бумаги, отсюда рассылались указы и повеления.

Николай хорошо понимал, что в условиях самодержавия функционирование государственной машины в значительной степени зависит от контроля и характера наказаний за упущения по службе. С этой точки зрения очень показательна полемика, развернувшаяся в 1829 году между Николаем I и Государственным советом. Обсуждая систему взысканий с низших чиновников, Совет высказался против замены денежных штрафов арестами. Николай не согласился с мнением Совета, считая, что нельзя наказывать арестом только городничих, с остальных же «пени… взыскивать есть только побуждать их к неправедному любостяжанию, ибо у кого нет почти чем жить, с того взыскивать нечего». В 1830 году полемика продолжилась: Государственный совет считал, что самая эффективная мера воздействия на гражданских чиновников — денежный штраф. Николай снова возразил: «С сим мнением Государственного совета я никак согласиться не могу: при ограниченных наших окладах пени денежные есть вещь не только невозможная, но, смело сказать можно, пагубная, есть побуждение ко взяткам и другим злоупотреблениям: воздухом жить нельзя, а у того, кто 150 рублей получает в год, имеет жену и детей, вычесть треть жалованья есть вещь несбыточная и противная здравому рассудку».