Общей тенденцией перестройки государственного управления при Николае I была военизация государственного аппарата. Если некоторые ведомства были полностью военизированы (горное, лесное, путей сообщения), то и обычное гражданское управление постепенно превращалось в управление военное. К концу царствования во главе 41 губернии из 53 существовавших стояли военные губернаторы. Вся бюрократическая система достигла предельной централизации и должна была действовать, по мысли Николая, с тою же стройностью и дисциплиной, как хорошая армия, которая представлялась ему идеальным образцом для устройства всего общества. «Здесь порядок, строгая безусловная законность, никакого всезнайства и противоречия, все вытекает одно из другого, — говорил Николай. — Я смотрю на человеческую жизнь только как на службу, так как каждый служит».

Именно поэтому он с такой тщательностью вникал во все, что касалось мундиров, формы, чинов, входя во все мелочи. Изумительна резолюция Николая на докладной записке государственного секретаря от 29 апреля 1826 г. с ходатайством о назначении членам Государственного совета особого мундира: «Мундир иметь всем членам не военным зеленый с красным воротником и обшлагами, с шитьем по классам по воротнику, обшлагам и карманам, а председателю и по швам, а пуговицы с гербами. Вседневный мундир тот же, но с одним верхним кантом по воротнику, обшлагам и карманам». Повелитель огромной империи считал необходимым самому определять и цвет обшлагов, и расположение шитья, и отличия мундира председателя Государственного совета от мундира члена Совета.

По словам А. Ф. Тютчевой, Николай «проводил за работой восемнадцать часов в сутки из двадцати четырех, трудился до поздней ночи, вставал на заре, спал на твердом ложе, ел с величайшим воздержанием, ничем не жертвовал ради удовольствия и всем ради долга и принимал на себя больше труда и забот, чем последний поденщик из его подданных. Он чистосердечно и искренне верил, что в состоянии все видеть своими глазами, все слышать своими ушами, все регламентировать по своему разумению, все преобразовать своею волею. В результате он лишь нагромоздил вокруг своей бесконтрольной власти груду колоссальных злоупотреблений, тем более пагубных, что извне они прикрывались официальной законностью и что ни общественное мнение, ни частная инициатива не имели ни права на них указывать, ни возможности с ними бороться».

На протяжении 30 лет царствования в центре внимания Николая I был крестьянский вопрос. Свидетельство тому — девять созданных им Секретных комитетов по крестьянскому делу, безуспешно пытавшихся решить, как лучше приступить к постепенному освобождению крепостных крестьян. Поэтому трудно согласиться с решительным утверждением: замечательного писателя и историка, знатока XIX века Н. Я. Эйдельмана, будто Николай I всю жизнь не сомневался, что «отмена крепостного права большее зло, чем само крепостное право». Хотя практические результаты деятельности комитетов были ничтожны, но сам факт постоянного возвращения к этому вопросу доказывает: император понимал, что крепостное право если не совсем отжило, то, несомненно, отживает свой век.

Но как его упразднить? Этого Николай не знал. И путь, избранный им для решения этой кардинальной проблемы русской жизни, в сущности, обрекал на неудачу любые попытки сдвинуть дело с мертвой точки. Отдавая разработку реформы высшим чиновникам империи, из которых неизменно составлялись Секретные комитеты, император сам связывал себе руки.

Самодержавный властелин, действительно обладавший неограниченной властью, оказался бессильным перед крепостническими убеждениями высших сановников. Вся сила его зиждилась на подчинении законам системы и сразу иссякала, едва требовалось выйти за их пределы. Но именно это и было неизбежно для решения крестьянского вопроса.

Конечно, речь идет тут вовсе не о поражении прогрессивного монарха в борьбе с реакционным окружением. Ведь Николай сам избрал для управления подвластной ему огромной империей тех своих ближайших сотрудников, которым и поручал заседать в Секретных комитетах. Однако тот факт, что царь вновь и вновь возвращался к попыткам решения крестьянской проблемы, создавая все новые Секретные комитеты, говорит о том, что Николай был более сложной политической фигурой, чем считалось в советской историографии на протяжении десятилетий. Серьезность намерений Николая I приступить к выработке основ освобождения крестьян проявилась к середине 30-х годов.

Человеком, которому император доверял свои сокровенные мысли по этому вопросу, был П. Д. Киселев. Еще в 1834 году император, как вспоминал позднее Киселев, сказал ему, что, занимаясь рассмотрением труднейших дел, «он во главе их признает необходимейшим преобразование крепостного права, которое в настоящем его положении оставаться не может». Тесные отношения царя с Киселевым еще более укрепились в результате успешного проведения последним реформы государственных крестьян. В бумагах Киселева сохранилась запись его беседы с императором 17 февраля 1836 г. На этот раз речь шла о необходимости начать разработку проекта реформы и о намерении Николая поручить это Киселеву под своим личным руководством. Именно в этот День император сказал Киселеву фразу, ставшую широко известной: «Ты будешь мой начальник штаба по крестьянской части», смысл которой был, конечно, шире реформы только государственных крестьян, о которой тогда шла речь.

Обе приведенные беседы императора с Киселевым в полной мере проясняют, во-первых, отношение Николая I к проблеме освобождения крестьян в целом, выраженное не в официальной речи или манифесте, а в частной беседе с глазу на глаз — беседе, смысл которой, что особенно важно, носил программный характер, и, во-вторых, взгляды на эту проблему Киселева, которого император, конечно, не случайно избрал своим конфидентом.

Реформа государственной деревни, общая численность крестьян в которой лишь немногим уступала численности помещичьих крестьян, явилась реализацией идей, возникших в ходе работы Секретного комитета 1835 года. Исходя из того, что реформа крепостных отношений может быть проведена для основных категорий крепостного крестьянства одновременно, Комитет предложил план так называемой «двуединой реформы», которая в равной мере коснулась бы и помещичьей, и государственной деревни. Предполагалось рядом мер подготовить слияние государственных и частновладельческих крестьян. Не вдаваясь в детали проекта, отметим только, что поскольку государственные крестьяне были лично свободны, то уравнивание прав этих двух основных сословий крепостного крестьянства в глазах современников было не чем иным, как ликвидацией права помещика распоряжаться личностью крестьянина.