Однако заниматься одновременно и государственной, и помещичьей деревней Николай признал неудобным, и было решено начать с подготовки реформы государственных крестьян. Для этого было создано специальное V отделение собственной Его Императорского Величества канцелярии, во главе которого был поставлен П. Д. Киселев. Внутри этого отделения при активном содействии М. М. Сперанского была создана новая система управления государственными имениями. 26 декабря 1837 г. Николай подписал указ о создании Министерства государственных имуществ. Как видим, никакого принципиального изменения в положении государственных крестьян не произошло — речь шла только о реорганизации управления ими. В жизнь вновь была проведена мысль Николая о том, что государство, ничего решительно и принципиально не меняя, в состоянии решать любые проблемы одними структурными преобразованиями.

Министерство государственных имуществ, по мысли авторов проекта, должно было следить за экономическим благосостоянием крестьян, собирать с них подати и налоги, гарантировать их гражданские права, оказывать им врачебную помощь, заботиться о распространении грамотности и прочее. Для этого в центре и на местах создавался мощный бюрократический аппарат.

Вершиной аппарата стало Министерство государственных имуществ, в губерниях были созданы его местные органы — палаты государственных имуществ. Каждая губерния делилась на несколько округов, во главе которых стояли окружные начальники и их помощники, каждый округ — на несколько волостей, которые управлялись уже на выборной основе, волости — на сельские общества, где избирались сельские старшины, сельские старосты, сборщики податей, смотрители хлебных магазинов, сотские, десятские и, наконец, члены сельских судебных расправ.

Возник большой и дорогостоящий судебный аппарат, в котором чиновник играл ту же роль, что и помещик в частновладельческой деревне. Сохранение в неизменности прежних крепостнических принципов давало многим современникам законное основание считать, что гнет чиновников не столь уж сильно отличается от гнета помещиков. Нельзя не признать, однако, что положение государственных крестьян всегда было лучше положения крестьян в деревне помещичьей. Новая же система управления позволила еще несколько улучшить их положение. Местные и центральные органы увеличивали наделы там, где они были меньше установленных норм, занимались переселением государственных крестьян из центров аграрного перенаселения на окраины, где еще хватало свободных земель, улучшалась и регулировалась оброчная система, министерство стремилось перевести все натуральные повинности в денежные, тем самым стимулируя развитие рыночных отношений, строились школы, больницы, ветеринарные пункты, внедрялись прогрессивные формы ведения хозяйства.

Таким образом, хотя реформа и не внесла принципиальных изменений в положение государственных крестьян, она принадлежит все же к немногим удавшимся мероприятиям николаевского царствования. А П. Д. Киселев за свою деятельность в министерстве прочно завоевал в консервативной и реакционной части общества репутацию «красного».

Успех первой части «двуединой реформы» побудил Николая вскоре учредить еще один Секретный комитет — на этот раз с целью подготовки реформы помещичьей деревни. Комитет был создан в 1839 году. К тому времени крупные политические деятели первой четверти ХIX века сошли уже в могилу, и в новом Комитете на первый план вышли деятели нынешнего царствования. Председателем Комитета был назначен И. В. Васильчиков, но было ясно, что не ему, а П. Д. Киселеву предназначена в нем ведущая роль. Назначение И. В. Васильчикова определялось не только его положением председателя Государственного совета и Комитета министров и предшествовавшей совместной работой с Киселевым в Комитете, готовившем реформу государственных крестьян. Немалую роль играли его личные дружеские отношения с императором. Он, как вспоминал М. А. Корф, был «человек, которого император Николай не только любил, но и чтил, как никого другого… которого он считал и называл своим другом». Кроме Киселева и Васильчикова в Комитет были включены: министр юстиции Д. Н. Блудов, управляющий Министерством внутренних дел А. Г. Строганов, глава I отделения собственной Его Императорского Величества канцелярии А. С. Танеев, чиновник этого отделения В. Я. Ханыков и два члена Государственного совета — А. Ф. Орлов и П. А. Тучков.

Высочайшее повеление о создании Комитета возлагало на него достаточно определенные задачи. Комитету поручалось «сделать безотлагательно пересмотр закона об увольнении в вольные хлебопашцы» (закона 1803 г., не имевшего никаких практических результатов). Еще конкретнее — наметить такие новые условия, на которых помещики могли бы освобождать своих крестьян, «не стесняясь нынешним положением о свободных хлебопашцах, которое новым положением изменится».

Очевидно, что Комитет, по мысли Николая I, должен был заложить основы постепенно реализуемой реформы — теперь уже помещичьей деревни. Единственным условием, поставленным императором, была неприкосновенность помещичьей земельной собственности. И конечно, дело должно было вестись в строжайшей секретности.

Однако отчетливо выраженное намерение Николая I наметить спасительный для империи и вместе с тем не нарушающий экономических выгод помещиков путь освобождения крестьян и на этот раз не достигло успеха. Вся деятельность Комитета 1839 — 1842 годов — это история того, как консервативное большинство его членов, пользуясь тактикой пассивного сопротивления, критикой без позитивных предложений, сводило на нет любую программу, а вместе с ней и саму идею реформы. Но вместе с тем это и история того, как император, столь решительно поддержавший сначала проекты Киселева, шаг за шагом отступал от них, как только наталкивался на сопротивление им самим подобранной бюрократической элиты.

Основой для обсуждения в Комитете стала подготовления Киселевым записка с критикой указа о вольных хлебопашцах 1803 года, с предложениями по существу порученных Комитету вопросов. Работая над ней, Киселев опирался на тесный личный контакт с императором. Еще не закончив работу над своей запиской, Киселев представил Николаю 1 (13) февраля 1840 г. ее программу, озаглавленную: «О мерах правительства в отношении к крепостному состоянию». Составленная в достаточно общих выражениях, программа эта позволяла наполнить их потом любым содержанием. Можно не сомневаться, что, прежде чем развернуть эту программу в свой проект, Киселев обсуждал будущее его содержание с царем. Это подтверждает, в частности, следующий факт. Завершив в марте 1840 года работу над проектом, Киселев сперва представил его при особом докладе царю, объясняя, что желает убедиться, имел ли он «счастие выразить вполне высочайшие намерения». Видимо, Киселев действительно считал необходимым повторно согласовать свой проект с Николаем I, и смысловое ударение на том, вполне ли удалось ему выразить мысли императора, не случайно.