Кроме того, при активном участии М. М. Сперанского были разработаны проекты преобразования центральных и местных государственных учреждений. Предполагалось своеобразное осуществление буржуазного принципа разделения властей. Государственный совет должен был стать органом для обсуждения законов. Сенат разделялся на «правительствующий», состоящий из министров и представляющий собой исполнительную власть, и «судебный». Тем же принципом разделения властей предлагалось пронизать систему местных учреждений.

Все эти предложения получили предварительное одобрение Николая I, который время от времени совершал инспекционные осмотры высших государственных органов и лично убеждался в их недееспособности. Так, 10 (22) августа 1827 г. Николай неожиданно в десять часов утра появился в Сенате. Начав осмотр в уголовном департаменте, Николай, не застав там никого, перешел во второй, но и там никого не оказалось. Только в третьем департаменте Николай обнаружил сенатора П. Г. Дивова. «Его Величество подал мне руку и пожал мою», — записал в своем дневнике Дивов. — Я повел его из департамента в департамент. Он сказал мне сначала на ухо: «Это кабак», затем повторил это слово очень громко».

Однако одобрение императора не имело ровно никакого результата. Из всех подготовленных в Комитете 6 декабря 1826 г. проектов в Государственном совете обсуждался только проект закона о состояниях, да и тот был сперва отложен из-за резко отрицательного отзыва великого князя Константина Павловича, а затем и вовсе забыт. Остальные проекты Даже не обсуждались, и Комитет незаметно прекратил свое существование — для этого не потребовалось никакого специального указа императора. Он просто однажды прекратил свои заседания, и его члены больше никогда не собирались вместе. К 1831 году выяснилось, что реформы не столь уж необходимы и России, и ее новому императору.

Более успешно дело обстояло там, где, как казалось, не требовалось решительных преобразований, а необходимо было навести элементарный порядок. Читатель, наверное, удивится, узнав, что в первой трети XIX века в России продолжал существовать свод законов, принятый еще в XVII веке — Соборное уложение 1649 года. Как ни парадоксально, это вполне достоверный факт. Все попытки на протяжении последней трети XVIII века и в начале XIX века создать нормативное уголовное и гражданское законодательство ни к чему не приводили. Поэтому одной из первых забот Николая стала организация работ в области кодификации.

Работа по кодификации законов была возложена на созданное указом 31 января 1826 г. II отделение собственной Его Императорского Высочества канцелярии.

Во главе II отделения Николай поставил своего бывшего учителя М. А. Балугьянского. Но фактически его возглавлял и был душою всего дела М. М. Сперанский — один из самых крупных государственных деятелей России за всю ее многовековую историю. Сперанский предложил Николаю разбить работу на три этапа. На первом собрать все законы, изданные после Уложения 1649 года (что было уже в значительной степени сделано), и расположить их в хронологическом порядке, затем на этой основе составить свод действующих законов, разбив их на тома по сферам применения, и, наконец, подготовить окончательный текст нового уложения, отбросив устаревшие нормы и пополнив законы новыми статьями, более соответствующими духу времени.

Рассмотрев предложения Сперанского, Николай утвердил только два первых, отвергнув идею создания нового законодательства; Сперанский вынужден был подчиниться. К 1830 году гигантская работа по подготовке Полного собрания законов Российской империи была завершена. Чтобы представить ее масштабы, приведем воспоминания одного из сенатских чинов о том, на основании каких законов отправлялось правосудие в первой четверти XIX века. Сенатский чиновник И. В. Селиванов писал: «При неимении не только Свода, но даже простого собрания законов уголовные палаты проводили в своих решениях такие законы, которые никогда издаваемы не были. „…“ Высочайшие указы по получении подшивались один под другим, и из этого к концу года составлялась книжища страшной толщины, в которой, чтобы отыскать что-нибудь, надо было перелистать всю книжищу от первого листа до последнего. А как таких книжищ, чтобы найти что-нибудь, надо было пересмотреть целые десятки, то, право, откажешься от всякой поверки, махнешь рукой и скажешь: вероятно, верно, ежели написано». Понятно, каким титаническим должен был быть труд приведения всего этого хотя бы в относительный порядок.

Полное собрание законов состояло из 45 томов, куда вошло более 30 тысяч законодательных актов с 1649 года по 3 декабря 1825 г. Печатание всех томов заняло без малого два года и было окончено 1 апреля 1830 г. Тираж издания составил 6 тысяч экземпляров. Одновременно были подготовлены и вскоре же напечатаны шесть томов продолжения.

К 1833 году было подготовлено 15 томов Свода законов. 17 января 1833 г. состоялось общее собрание Государственного совета, которое признало Свод законов единственным основанием для решения всех дел и установило, что он вводится в действие с 1 января 1835 г. Выступая на заседании, Николай специально подчеркнул, что устройство правосудия было главной его заботой после вступления на престол. «Я еще смолоду, — говорил император, — слышал о недостатках у нас по этой части, о ябеде, о лихоимстве, о несуществовании полных на все законов или о смешении их от чрезвычайного множества указов, нередко между собой противуречивых». Но правительство ничего не могло с этим сделать. Главную причину неудач Николай видел в том, что «всегда обращались к сочинению новых законов, тогда как надо было сперва основать старые на твердых началах». И как только это было осуществлено, дело пошло быстрым ходом. «Вместо сочинения новых законов, — продолжал Николай, — я велел собрать сперва вполне и привести в порядок те, которые уже существуют, а самое дело по его важности взял в непосредственное мое руководство».

Заседание закончилось торжественным апофеозом совершенно в духе Николая I: он подозвал к себе Сперанского и, обняв в присутствии всех, надел на него снятую с себя Андреевскую звезду — высшую награду империи. Эта картина была впоследствии запечатлена на одном из четырех барельефов клодтовского памятника Николаю I на Исаакиевской площади.