Президентом Синода Петр оставил престарелого местоблюстителя патриаршего престола Стефана Яворского, уже неспособного оказывать влияние на работу учреждения, к тому же через год он умер. Фактическим руководителем Синода был его вице-президент Феофан Прокопович — правая рука царя в церковных преобразованиях. Прокопович сочинил регламент Синода— Духовный регламент, а также участвовал в составлении важнейших указов, относившихся к церковным и монастырским делам.

Учреждение Синода означало решительный шаг в сторону полного подчинения духовной власти царю. Синод, по образцу светских коллегий, состоял из чиновников, назначаемых самодержцем. Как и прочие чиновники, члены Синода приносили присягу и получали жалованье. Церковному начальству было категорически запрещено вмешиваться в мирские дела. Синоду, таким образом, была оставлена сфера сугубо церковных дел: наблюдение за чистотой веры, за обрядами. Ослабление церковной власти сопровождалось усилением самодержавия, снятием всяких ограничений царской власти. Именно в регламенте Духовной коллегии, т. е. Синода, было дано определение существа царской власти: «Его величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответа дать не должен».

Особое место в системе центральных учреждений занимал Преображенский приказ и сменившая его Тайная канцелярия. Оба учреждения были карательными и расследовали разного рода политические преступления — от неодобрительных отзывов о Царе и членах его семьи до участия в вооруженных выступлениях против существовавших порядков.

Учреждение коллегий вызвало реорганизацию Сената. Первоначально все президенты коллегий входили в состав Сената. В 1722 г. Петр признал, что «сие сначала не осмотря учинено» было, и решил исправить ошибку. Она состояла в том, что Сенат, укомплектованный членами коллегий, естественно, не мог требовательно контролировать работу коллегий. Необходимость присутствия президента коллегии в Сенате, кроме того, отвлекала его от выполнения обязанностей в коллегии. Царским указом в Сенате были оставлены президенты только трех «первейших» коллегий.

В связи с этим указом должно отметить одну любопытную деталь — он не был выполнен. Причина тому — отсутствие чиновников, способных заполнить вакантные места в Сенате или в коллегиях. Здесь Петр встретился с теми же трудностями, которые ему довелось преодолевать в начале Северной войны: тогда недоставало военных специалистов, теперь он испытывал недостаток в помощниках по гражданским делам.

Попытка изменить состав Сената окончилась неудачей. Главным в реформе Сената следует считать учреждение при нем нового должностного лица — генерал-прокурора.

Петра(1издавна интересовала организация контроля за работой правительственных учреждений. Напомним, что с этой целью были введены фискалы. Но фискалы выступали лишь регистраторами нарушении указов. Им было запрещено вмешиваться в деятельность учреждений, вносить предложения, опротестовывать их решения и т. д. Этот пробел в деятельности фискалов царь решил восполнить контролерами, осуществлявшими гласный, т. е. открытый, надзор с правом вмешиваться в обсуждение решений Сената и коллегий, указывать на незаконность принимаемого решения. Генерал-прокурору было даже предоставлено право приостанавливать решения Сената.

Генерал-прокурором Сената Петр назначил Павла Ивановича Ягужинского, человека энергичного, умного и властного, сумевшего этой должности придать огромный авторитет. Петр высоко ценил способности Ягужинского, его прямоту, остроумие и веселый нрав. Рассказывают, что царь однажды велел Ягужинскому написать указ: если кто украдет столько, что на эту сумму можно купить веревку, то будет повешен. Генерал-прокурор возразил: ч — Мы все воруем, только один более и приметнее, чем другой.

Петр расхохотался и отказался от своего намерения.

Не менее важным, чем организация коллегий, Петр считал составление уставов и регламентов, которыми должны были руководствоваться в своей работе коллегии и должностные лица. Некоторые из уставов он не только редактировал, но и сам составлял, работая по 14 часов в сутки. Участие Петра в составлении Устава воинского ограничилось редактированием. А составление Морского устава, опубликованного в 1720 г., как писал Петр в предисловии к нему, «чрез собственный наш труд учинено и совершено*. Адмиралтейский регламент, по словам царя, сочинен «не повелением токмо, но самым трудом, где не токмо утрами, но вечерами по дважды на день оное делано в разные времена».

Среди регламентов выделялся своей значительностью Генеральный регламент. В отличие от регламентов коллегий, каждый из которых определял права и обязанности конкретного учреждения в той отрасли управления, которой она ведала, Генеральный регламент устанавливал права и обязанности должностных лиц в коллегиях, начиная от сторожа и истопника и кончая президентом. Генеральный регламент определял, кроме того, порядок ведения делопроизводства во всех учреждениях.

Сколь важным считал царь Генеральный регламент, свидетельствует наличие его 12 редакций, из которых шесть принадлежат ему.

В архивах сохранилось великое множество документов со следами участия в их составлении Петра. Очень неразборчивым почерком, с большим количеством орфографических ошибок царь сочинял указы, причем некоторые из них он многократно переписывал. Личное участие в законодательстве — особенность деятельности Петра. Его преемники лишь подписывали указы, составленные чиновниками. Петр трудился над указами с такими же усердием и отдачей сил, с какими он осаждал крепости или руководил постройкой и спуском корабля.

Чрезмерный интерес Петра к законодательству объяснялся его беспредельной верой в безграничную силу указов: если государство имеет разумные законы и подданные будут беспрекословно их выполнять, то такому государству ученые того времени сулили процветание.

Населению России, в подавляющем большинстве неграмотному, указы, наставлявшие, как поступать во всех случаях жизни, были необходимы в еще большей степени. Петр по этому поводу рассуждал: «Наш народ, яко дети, неучения ради которые за азбуку не примутся, когда от мастера (наставника. — Н. П.) не приневолены бывают».

Подданных, «яко детей», надлежало наставлять во всем — от их упражнений в хозяйстве до удовлетворения духовных запросов, от наблюдения за их внешним видом до семейной жизни.

Отсюда — непрерывный поток указов. Многие из них стремились внушить, разъяснить, убедить подданных в целесообразности и даже крайней необходимости выполнения норм и порядков, предусмотренных указом.

Население страны жало хлеб серпами. Указ потребовал, чтобы серпы были заменены косами. Это сулило большие выгоды: при работе косой, читаем-в указе, «средний работник за десять человек сработает». Указ запрещал обработку юфти дегтем на том основании, что обувь, изготовленная из такой юфти, пропускала воду и расползалась в дождливую погоду. Юфть надлежало обрабатывать, ворванным салом. Указ устанавливал двухгодичный срок для овладения новой технологией. Подданные должны были руководствоваться предписаниями государства при строительстве изб, при кладке печей, при посещении церкви,!при похоронах умершего и т. д. и т. п.

Указы не только убеждали, но и угрожали наказанием. Одним указы грозили денежным штрафом, другим — конфискацией имущества, третьим — наказанием батогами, четвертым — ссылкой в Сибирь на заводы, пятым — ссылкой на галеры, шестым — смертной казнью. Это дало основание великому Пушкину заметить, что Петр в одних случаях проявлял обширный ум, исполненный доброжелательства и мудрости, а в других — жестокость и своенравие. Некоторые указы, по мнению поэта, «кажется, писаны кнутом».

К указам, выявлявшим «обширный ум» царя, относится Табель о рангах 1722 г., вводившая новый порядок продвижения по службе. Каждый чиновник в гражданском или военном мундире должен был в зависимости от своих способностей продвигаться на службе по 14 ступеням, или рангам, начиная от низшего, 14 ранга (прапорщик на военной и коллежский регистратор на гражданской) до первого, к которому относились канцлер и адмирал.