Более всего наказы жалуются на страшную недоступность суда и медлительность судопроизводства. Суд был малодоступен для населения по двум причинам. Во-первых, по дальности расстояния; иногда приходилось отправляться по незначительному делу верст за 300; во-вторых, суд был дорог; уже при подаче искового прошения надо было заплатить пошлин 3 руб. независимо от цены иска; все писали на дорогой гербовой бумаге; затем нужно было привести обвиняемого в суд, а для этого нужно было послать канцелярского служителя, который ехал только за определенную плату; таких посылок по меньшей мере всегда было три. Данковское дворянство высчитывало, что подача иска и три посылки стоят 5 руб. 84 коп. При таких условиях, конечно, сплошь и рядом обиженные отказывались от удовлетворения. Сюда еще надо прибавить неизбежные взятки и расходы по проживанию в городе; расходы были тем больше, что суд был чрезвычайно продолжителен. По выражению дмитровских дворян, «суд есть обряд продолжительный и, можно сказать, бесконечный». Процессы, по словам наказов, сплошь и рядом тянулись по 10, 20 и более лет.

Медленность суда зависела от свойств самого судебного процесса и больше всего от злоупотреблений судей, тяжущихся сторон и их адвокатов. Тогда была в силе форма суда 1723 года, медленный состязательный процесс, обставленный разными формальностями. Петр, желая превратить судебный процесс в механизм, обставил его такими условиями, что он мог тянуться до бесконечности. Наказы требуют отмены этой формы суда.

Затем дворяне жалуются на бесконечное число судебных инстанций. Судебное дело шло по следующим ступеням: 1) поступая в уездную воеводскую канцелярию, 2) в провинциальную канцелярию, 3) в губернскую канцелярию, 4) в коллегию, 5) наконец, в Сенат.

Кроме формальных причин, дело затягивалось также вследствие злоупотреблений. Для всякого дела являлась необходимость в составлении всяких выписей, записей, переписей, описей, которые затягивали дело до бесконечности. Сами ответчики, по выражению верейского наказа, употребляли такие «промыслы и пронырки волочить и убыточитъ», что лет по 5 бывали неразысканными. Часто истец совсем не мог найти ответчика. Для этого обычно наряжался подьячий, который не находил ответчика дома; подьячему говорили, что ответчик уехал в Сибирь или в Астрахань. Тогда, по Уложению, ответчику давался поверстный срок для явки на суд. Когда срок истекал, оказывалось, что ответчик болен; при этом многие из сильных и влиятельных людей прямо не обращали никакого внимания на приказания явиться в суд, и судьи не могли с ними справиться. В Комиссии один депутат из однодворцев заявлял, что однодворцам невозможно привлечь дворянина на суд; судья кричал на однодворцев, если они жаловались на дворян, и приказывал выталкивать их из канцелярии в шею. Благодаря состязательному процессу развился институт адвокатуры, ибо тяжущиеся не умели говорить на суде. Они нанимали таких поверенных, которые в «ябедничестве искусны и своими речами стараются запутать судью, чтобы он не сыскал правды».

Вот какую картину состояния местного управления рисуют наказы. Много времени протекло от реформ XVII века, но суд остался тем же. Наказы депутатов рисуют, можно сказать, более мрачную картину, чем челобитные, которые приносили в приказы люди XVII века.

Наказы не ограничиваются указанием на недостатки управления, но вместе с этим высказывают пожелания и положительного характера. Больше всего предложений к исправлению можно встретить в наказах господствующего сословия дворян. Одни наказы предлагают все управления передать в руки дворян, говоря, что уездный съезд дворян должен выбирать всех должностных лиц на 1 или на 2 года с тем, что по истечении этих лет выборные дадут дворянам отчет. Если окажется, что они плохо исполняли свои обязанности, уездный съезд дворян имеет право судить, штрафовать и низлагать этих лиц собственной властью. Все эти выборные по-разному называются в наказах — ландратами, опекунами и т. п., но все наказы избегают называть их воеводами. Тульский наказ прямо просит не называть их ни в коем случае «воеводами», «дабы изгладить из памяти самое это ненавистное имя».

Другая группа наказов не идет уж так далеко. Она требует не полного упразднения назначенной администрации, а участия дворян в управлении наряду с представителями коронной администрации. Одни наказы требуют назначения дворян товарищами воеводы и секретарями, другие требуют выборных товарищей губернатора или воеводы. Но все сходятся в одном — в требовании выборного сословного суда: съезд дворян каждого уезда выбирает на определенное время выборного судью, который решает дела дворян, кроме важных уголовных. Наказы предлагали передать ему и полицейские функции: заведование дорогами, распределение постойной повинности, опеку над малолетними, розыски о разбое, о корчмах и т. п. Так дворяне наталкивали правительство на учреждение выборного капитан-исправника. Некоторые предлагали избирать и низших судей с тем, чтобы их делопроизводство было словесное. Все выборные судьи должны быть под контролем дворянского общества. Заботясь об организации чисто дворянских судов, наказы до известной степени желают подчинить контролю дворянства и действия коронных судов, для чего предлагают учредить должность выборных от дворян прокуроров, которые обязаны блюсти интересы дворянства, а по некоторым наказам — и следить за законностью деятельности коронной администрации.

Надо сказать, что дворяне в этих требованиях не были одиноки. Другие сословия также просили себе выборного сословного суда. Иркутский городской депутат после жалобы на злоупотребления администрации заявлял, что было бы целесообразнее в магистрат назначать людей не из дальних городов, а выборных из местных купцов. Депутат от жителей крепости св. Елизаветы предлагал к магистрату прибавить 12 выборных от купечества. Депутаты от свободных крестьян также просили себе выборного суда. Депутат от нижегородских пахотных солдат просил учредить для них земских старост и земских судей из их же братии. Его поддержал депутат от казанских ясачных крестьян, то есть от татар. Депутат от елецких однодворцев просил учредить выборных от однодворцев полицейских комиссаров.

Требуя введения в состав администрации и суда выборных, наказы требовали и увеличения компетенции местных учреждений, то есть децентрализации. Нейтрализация, которая давила местное управление, в особенности тяжело отзывалась на лицах, которым приходилось заключать земельные сделки. Такие дела на всю империю ведала Вотчинная Коллегия, которая находилась в Москве. Сосредоточение поземельных дел в одном учреждении, в Вотчинной Коллегии, являлось наследием московской старины, когда все земельные сделки совершались в Поместном приказе. Тогда, при развитии поместной системы, такой порядок был необходим, так как правительство должно было зорко следить за изменениями казенного земельного фонда. Но теперь, в XVIII веке, когда раздача земель в поместье прекратилась, не было нужды сосредоточивать сделки в одном месте. Такой порядок был очень неудобен, за утверждением земли надо было ехать в отдаленную Москву и тратиться там на прожитие. Поэтому мелкие дворяне предпочитали совершать земельные сделки и владеть землей без крепости и документов, так как получение этих документов порой стоило дороже, чем сама земля. Такое неукрепленное владение землей вызывало со стороны сильных и недобросовестных людей различные ухищрения оттягать ее у владельцев. Дворяне и требовали, чтобы земельные сделки совершались перед местными учреждениями, и чтобы для справок все документы из главного вотчинного архива были разосланы по местам, то есть требовали децентрализации Вотчинной Коллегии.

Наказы заботились не только об организации местного управления, но и о тех предметах его деятельности, которые недостаточно были представлены в прежнее время. Например, наказы жаловались на отсутствие медицинской помощи и просили об определении по уездам «искусных лекарей с подлекарями, с подлежащими их мастерству инструментами и аптеками». Тульский наказ просил об учреждении госпиталей; орловский наказ ходатайствовал даже об умножении «медицинских университетов» с целью увеличения количества лекарей. Наконец, очень многие наказы просили правительство об учреждении школ. Псковский наказ, например, просил, чтобы учителями были попы и дьяконы, которые лучше грамоту знают, и чтобы обучение было обязательно для одной сотой детей крестьян. Копорский наказ находил нужным построить училища как для русских, так и для чухонцев, чтобы смягчить их дикость просвещением. Тульский наказ хлопотал об учреждении училищ в городах. Ямбургский наказ предлагал даже устроить особый сбор для содержания училищ. Наконец, многие наказы хлопотали о мерах к обеспечению народа продовольствием, об устройстве хлебных магазинов, которые бы кормили народ в голодные годы.