Восстание Пугачева сопровождалось массовыми казнями дворян, чиновников, духовенства, а также простых солдат и работных людей, не подчинившихся самозванцу, объявлявшему себя чудом спасшимся императором Петром III. Ответ властей был адекватным: несколько десятков наиболее активных участников восстания были казнены, несколько сотен подверглись телесному наказанию и ссылке на каторжные работы.
7. Внутренняя политика 1775–1796 гг
Неудачный опыт Уложенной комиссии 1767–1768 гг., а также восстание Пугачева привели Екатерину II к осознанию неотложности реформ, с одной стороны, и необходимости взять дело преобразований в собственные руки — с другой. К тому же пугачевщина сильно напугала дворянство, сплотившееся вокруг трона, что создавало благоприятные условия для реализации намеченных планов.
Первые шаги были предприняты уже в 1775 г. Сперва был издан манифест, которым провозглашалось право свободного предпринимательства для всех категорий населения, кроме крепостных. Тогда же из городского населения была выделена верхушка гильдейского купечества. Запись в гильдии осуществлялась теперь на основе имущественного ценза, а само гильдейское купечество наделялось рядом привилегий, в частности, освобождением от рекрутской повинности, заменой подушной подати налогом с капитала и др. Все эти меры должны были, по мысли законодателя, стимулировать торгово-предпринимательскую деятельность. Городское население, не записанное в купечество, получило наименование мещанства. Манифест содержал и еще одно важное положение, относившееся к крепостному праву: было запрещено вновь крепостить отпущенных на волю и велено записывать их в мещанство или купечество.
В том же 1775 г. была осуществлена новая губернская реформа. За основу разделения страны на губернии были взяты территории с населением 300–400 тыс. человек. Две губернии объединялись в наместничества во главе с наместником или генерал-губернатором. Первоначально возникло 25 губерний, но позднее они вновь были разукрупнены, и к концу царствования Екатерины их число достигло 50. Губернии делились на уезды с населением в 20–30 тыс. человек. Во главе губернии находился губернатор, обладавший высшей полицейской и военной властью на вверенной территории. Администрация уездного города возглавлялась городничим, а непосредственно территорией уезда управлял капитан-исправник. В городах сохранялись также выборные магистраты. Губернская реформа явилась одновременно и реформой судебной. В ходе реформы была создана система судов разных инстанций по уголовным и гражданским делам, отделенных от административной власти. Это был важный шаг вперед по пути реализации принципа разделения властей, но при этом суд оставался сословным, т. е. различные судебные органы создавались для дворянства и крестьянства.
Губернская реформа 1775 г. имела многоцелевой характер. Во-первых, ею создавалась более эффективная система местного управления, обеспечивавшая более высокую степень контроля населения и всей территории страны. Во-вторых, в ходе реформы были удовлетворены пожелания дворянства, требовавшего участия в органах власти на местах: ряд должностей во вновь создаваемых учреждениях замещался выборными из местных дворян. Была узаконена и должность уездного предводителя дворянства, впервые введенная в связи с выбором депутатов в Уложенную комиссию. Однако, идя навстречу пожеланиям дворянства, Екатерина не забывала и об интересах государства. Новое законодательство обеспечивало фактическое возвращение на службу дворян, вышедших в отставку, а также замещение должностей, которые в ином случае могли бы остаться вакантными. Одновременно дворянская сословная организация интегрировалась в государственный аппарат, поскольку все выборные дворянские должности получали определенный классный чин в соответствии с Табелью о рангах и выбранные на те или иные должности дворяне становились попросту правительственными чиновниками, проводившими на местах политику центра. Одним из следствий губернской реформы 1775 г. стало значительное увеличение армии чиновничества: к концу царствования Екатерины II общая численность местного аппарата выросла вдвое.
Еще одним из аспектов реформы стало создание на местах приказов общественного призрения, которым поручалась организация в уездных городах народных школ, сиротских домов, богаделен, больниц и т. д. Таким образом, создавалась сеть учреждений социального обеспечения, что соответствовало просвещенческим представлениям об обязанностях государя и государства по отношению к подданным. С характерной для законодательства XVIII в. детализацией и стремлением к максимальной регламентации описывалось устройство всех новых учреждений, причем особое внимание уделялось гигиене и особо оговаривался запрет на применение в школах телесных наказаний.
В 1782 г. реформа была продолжена созданием в городах регулярной полиции: до этого полицейские функции исполняли выборные из горожан. Теперь в городах в качестве высших органов полицейского надзора были образованы Управы благочиния в составе городничего, полицмейстера, двух приставов и двух ратманов. Город делился на части во главе с частными приставами, а части — на кварталы во главе с квартальными надзирателями. В соответствующем законодательстве была сделана попытка кодификации норм уголовного права путем перечисления правонарушений, попадавших в ведение полиции. Это был важный шаг в развитии русского уголовного права: был сформулирован принцип строгой подзаконности и наказуемости всякого деяния.
Губернская реформа 1775 г. продолжила начатый Петром I процесс превращения Российской империи в унитарное государство с единообразной системой управления на всей территории страны. Теперь все вновь входившие в нее земли сразу же получали аналогичную общероссийской систему органов власти.
Наряду с этим реформы 1775–1782 гг. означали, с одной стороны, дальнейшее укрепление вертикали исполнительной власти, а с другой — перенесение центра тяжести во всей системе управления на места. Наряду с провозглашением принципа свободы предпринимательства это привело к реорганизации центрального управления. Уже в 1779 г. была ликвидирована Мануфактур-коллегия, в 1783 г. — Берг-коллегия, в 1785 г. — Камер-коллегия, в 1786 г. — Вотчинная, Малороссийская и Юстиц-коллегии, в 1788 г. — Коллегия экономии и Ревизион-коллегия, в 1796 г. — Коммерц-коллегия. Таким образом, формально центр сохранил за собой лишь управление военными и иностранными делами, а также общий контроль всех государственных учреждений и финансов. Конечно, на практике пределы самостоятельности и тем более независимости местных органов власти всех уровней были крайне ограничены, а все сколько-нибудь принципиальные решения принимались в центре. Это было связано еще и с тем, что у местных органов самоуправления не было фактически никакого опыта подобной работы и должно было пройти время, прежде чем он мог появиться. Однако надо иметь в виду, что опора власти на органы сословного самоуправления имела определенную политическую перспективу, поскольку именно подобные институты в Западной Европе стали зародышами гражданского общества.
Подытоживая значение екатерининской административной реформы можно заключить, что, по мнению императрицы, для предотвращения крупных социальных потрясений, которые в конечном счете могли привести к распаду империи, необходимо было создать на местах сильную и разветвленную, но при этом достаточно самостоятельную власть, опирающуюся на местную же элиту. Следует подчеркнуть, что реформа эта задумывалась и проводилась в то время, когда в основе идеологии власти лежала имперская идея, основанная на представлении о Российской империи как огромном единообразном пространстве, и когда идея нации еще не получила своего развития.
В 1780-е гг. была продолжена и реформа образования. В 1782 г. императрица утвердила основанный на австрийских образцах план создания сети двухклассных народных училищ в уездных и четырехклассных народных училищ в губернских городах. Это были бессословные учебные заведения, однако расположение в городах практически закрывало в них доступ крестьянским детям. Вместе с тем это был важнейший шаг на пути создания в России системы школьного образования на классно-урочной основе. В народных училищах преподавали математику, историю, географию, физику, архитектуру, русский и иностранные языки.