В том же 1764 г. было окончательно ликвидировано гетманство на Украине (новый гетман — К. Г. Разумовский — был избран в царствование Елизаветы Петровны), воссоздана Малороссийская коллегия и туда был назначен генерал-губернатор П. А. Румянцев, получивший инструкцию стремиться к приведению всей системы управления в этом регионе к общероссийским образцам. Целью правительственной политики становилась унификация управления на всем имперском пространстве, с помощью чего можно было бы, как считалось, получить максимальный экономический эффект от использования национальных окраин. Однако политика интеграции Украины проводилась осторожно и постепенно. Лишь в начале 1780-х гг. было ликвидировано существовавшее тут административное деление на полки и сотни и на всей Левобережной Украине образованы три наместничества. В 1783 г. последовал указ о запрете крестьянских переходов, т. е. о фактическом установлении на Украине крепостного права, что диктовалось в первую очередь фискальными интересами государства, поскольку постоянное перемещение крестьян по территории Украины затрудняло сбор податей.
Составной частью национальной политики Екатерины II явилось и приглашение в 1764 г. в Россию иностранных колонистов. Эта мера диктовалась как необходимостью освоения территорий Поволжья, Приуралья и Новороссии, так и популярными в то время популяционистскими теориями, ставившими процветание государства в зависимость от размеров народонаселения. Уже в последующие два года в Россию прибыло около 30 тыс. немецких переселенцев, осевших преимущественно в Саратовской губернии. В основном это были люди, занимавшиеся сельскохозяйственным трудом, причем предполагалось, что они останутся в России навсегда. Считалось, что колонисты не только принесут государству экономическую выгоду, но и продемонстрируют преимущества свободного труда, станут образцом высокой культуры сельскохозяйственного производства, что имело непосредственное отношение к политике в сфере крепостничества.
Находясь под влиянием идей Просвещения, Екатерина II рассматривала крепостное право как антигуманное, противоестественное явление, тормозящее к тому же экономическое развитие страны. Однако она понимала, что отмена крепостного права простым волевым решением может вызвать серьезные социальные потрясения вплоть до нового государственного переворота. К тому же, как и многие ее современники, она полагала, что русское крестьянство нравственно не готово к подобной перемене и необходима длительная работа по его «просвещению», чтобы освобожденные от крепостной зависимости крестьяне попросту не разбежались. Необходима была также и постепенная подготовка к этому всего русского общества. С этой целью в 1765 г. по инициативе императрицы было создано Вольное экономическое общество, явившееся не только первым в России научным обществом, но и первой общественной организацией. Обществом был объявлен конкурс на лучшую работу о возможности наделения крестьян собственностью, не имевший практических последствий, но впервые сделавший крестьянский вопрос предметом общественного обсуждения.
Еще одним направлением деятельности Екатерины уже в первые годы ее правления явилась сфера образования. В 1764 г. было открыто училище при Академии художеств и Смольный институт — первое в России женское учебное заведение. В том же году в Москве основан Воспитательный дом для детей-сирот всех социальных слоев, причем в законодательстве об этом учреждении специально оговаривалось, что его воспитанники ни при каких условиях не могут быть закрепощены. Воспитательный дом существовал на пожертвования частных лиц и, поскольку императрица первая подавала в этом отношении пример, это способствовало возникновению традиций российской благотворительности.
К середине 1760-х гг. Екатерина II пришла к выводу, что осуществить задуманное лишь с опорой на ближайшее окружение ей не удастся, в связи с чем возникли планы расширения социальной базы реформ путем созыва основанной на сословном представительстве Комиссии для сочинения нового уложения. В качестве инструкции комиссий императрицей был составлен специальный программный документ — «Наказ», в котором были сформулированы основополагающие принципы будущего нового законодательства.
3. «Наказ» Екатерины II
В основу «Наказа», написанного в 1764–1766 гг., легли идеи, почерпнутые Екатериной в сочинениях Монтескье, итальянского правоведа Ч. Беккариа и др. просветителей. В «Наказе» подчеркивалось, что Россия является «европейской державой» и именно поэтому преобразования, осуществленные Петром I, оказали благотворное влияние на ее развитие. «Наказ» обосновывал самодержавие как единственно пригодную для России форму государственного устройства. Документ включал общие положения о правах отдельных сословий, причем особое внимание было уделено проблемам формирования «среднего рода людей», как в России этого времени называли аналог французского третьего сословия. Значительная часть «Наказа» была посвящена вопросам юриспруденции и судопроизводства: в нем впервые в России был сформулирован принцип презумпции невиновности, соразмерности преступления и наказания, необходимости отмены пытки как средства дознания. Первоначальный текст «Наказа» содержал также достаточно явное осуждение крепостного права, однако в ходе обсуждения «Наказа» в придворных кругах его текст был отредактирован таким образом, что в нем сохранились лишь глухие намеки на возможность ликвидации крепостничества.
Необходимо подчеркнуть, что «Наказ» не являлся законодательным актом, но представлял собой прежде всего инструкцию для депутатов Уложенной комиссии с изложением основополагающих принципов будущего законодательства. В целом «Наказ» представлял собой концентрированное изложение наиболее передовых идей того времени о государственном устройстве и организации общества. Характерно, что распространение переведенного на основные европейские языки «Наказа» было запрещено во Франции Людовиком XVI.
4. Уложенная комиссия 1767–1768 гг
В состав комиссии было избрано более 550 депутатов, представлявших все социальные группы населения, за исключением помещичьих крестьян и духовенства, за которым не признавались права самостоятельного сословия. Комиссию возглавляли избранный депутатами и утвержденный императрицей «депутатский маршал» и генерал-прокурор Сената, представлявший в комиссии верховную власть. Уложенная комиссия состояла из «общего собрания» депутатов и образованных из их состава ряда «частных» комиссий, которым было поручено составление законопроектов в конкретных областях права.
Дискуссии в комиссии начались с обсуждения существующих законов, а по мере подготовки законопроектов частных комиссий они также поступали на обсуждение в «общее собрание». В целом дискуссии в Уложенной комиссии выявили, с одной стороны, низкий уровень политической культуры большей части депутатов, их неготовность к решению проблем общегосударственного масштаба, неспособность к конструктивной законотворческой деятельности. С другой стороны, обнажились глубокие противоречия как между отдельными социальными, так и национальными группами населения. Так, русское родовое дворянство настаивало на отмене положений Табели о рангах, дававших возможность получить дворянское достоинство в результате выслуги чина, требовало монополии в области промышленного производства и закрепления за ним права частной собственности на земли и недра. Купечество, в свою очередь, претендовало на монопольное положение в торгово-предпринимательской деятельности и требовало ограничить вмешательство в эту сферу дворян и крестьян. Дворянство прибалтийских губерний настаивало на сохранении своих традиционных привилегий, в то время как украинское дворянство стремилось обрести равный статус с русским. Также во время дебатов в комиссии выявилось резкое неприятие большей частью дворянства даже каких-либо намеков на возможность отмены крепостного права. Единственным законодательным проектом, вынесенным на обсуждение «общего собрания» комиссии, стал проект прав дворянства, но и он вызвал ожесточенные споры и утвержден не был.