И это не удивительно, ведь у УНР и территории своей не было. Петлюра писал тогда премьеру Мазепе: «Европа фактически предала наше национальное дело на волю Польши, решениями которой будет руководствоваться вся Европа».
В январе 1920 года Петлюра отослал очередную телеграмму Совету Антанты с просьбой помочь в вооружении украинской армии и передать военнопленных-украинцев из лагерей в Италии, Германии, Румынии для формирование новой армии УНР. Но ответа снова не дождался.
Исходя из сложившихся обстоятельств, Петлюра принял решение пойти на уступки полякам — в обмен на признание ими украинской государственности и предоставление военной помощи.
Еще в декабре 1919-го Пилсудский пообещал Петлюре сформировать боеспособную армию из числа украинских военнопленных — три дивизии (в количестве 12 тысяч человек), и передать ее под командование Главного атамана. Хлопоты по обмундированию, содержанию, вооружению, а так же по оплате жалованья украинским офицерам пообещала взять на себя польская сторона. Но слово свое она сдержала не полностью, обеспечив к началу войны одну треть от обещанного количества воинских формирований.
Части двух первых дивизий УНР формировались поляками из солдат и офицеров украинской армии, которые находились в лагерях для интернированных (Ровно, Луцк, Любар, Ланцут), где находились до 7 тысяч бывших бойцов УНР. Однако ужасающие условия, тиф и голод приводили к тому, что каждый день в украинских лагерях умирало по 15—20 человек. Еще до трех тысяч бывших бойцов УНР находились в лазаретах и госпиталях «на излечении», по выздоровлении их планировали также привлечь в новые формирования УНР.
В феврале 1920 года было начато формирование первой украинской дивизии из интернированных солдат, что томились в лагере Ланцут. Дивизия формировалась в Бресте и получила название 6-й украинской пехотной «сечевой» дивизии в составе 3-й польской армии (очевидно, всего планировалось организовать шесть украинских дивизий). К началу войны в дивизии находилось уже 2250 бойцов. В апреле 1920-го 6-я украинская дивизия располагалась в Бердичеве, где Петлюра осмотрел ее и признал полностью дееспособной.
Вторая дивизия, которая получила вскоре название 3-й украинской «железной» дивизии, формировалась в Каменец-Подольском и Могилеве-Подольском и имела около двух тысяч бойцов. В большинстве своем они вербовались из числа солдат и офицеров украинцев из частей генерала Бредова, что, отступая на запад, пробились из-под Одессы на Подолье. Эта дивизия занимала часть советско-польского фронта между Днестром и городком Ямполь.
Петлюра пытается добиться и от румынских властей согласия на формирование одной украинской дивизии из трех тысяч интернированных в Румынии воинов. Но этот проект так и остался нереализованным...
С 10 марта 1920-го года начинается новая фаза украинско-польских переговоров, в ходе которых 3 апреля 1920 года поляки предоставили украинской стороне свой проект политического договора и потребовали от делегации УНР немедленного ответа на него в течении четырех дней.
Предоставленный проект, и особенно пункт о новых границах, возмутил как Петлюру, так и Ливицкого. Они выдвинули контрпроект: западные границы должны проходить вдоль реки Западный Буг (современная граница Украина и Польши), вся гражданская власть на Волыни и Подолье должна была быть передана УНР, польская власть должна заявить о своем невмешательстве в украинскую аграрную реформу.
Встретившись с Петлюрой, Пилсудский пообещал пойти на некоторые уступки в вопросах границы. Но французские советники подгоняли Пилсудского, да и он сам понимал, что времени на переговоры уже нет.
10 апреля состоялась решающая конференция, в ходе которой поляки согласились умерить свои аппетиты и сдвинуть государственную границу немного на запад — до линии Здолбунов—Ровно—Радзивиллов. В то же время они ужесточили другие свои требования и ультимативно потребовали ответа на свой проект договора в три дня. Они уже не говорили с делегацией УНР как с равными...
Петлюра и Ливицкий думали поначалу отказаться от этого ультиматума. Ливицкий уезжает в Каменец-Подольский для консультаций с министрами УНР, но большинство членов правительства УНР согласия не дает. Время ультиматума прошло, а Петлюра еще не решился...
Но был ли выбор? В середине апреля 1920 года польские войска занимали линию фронта на запад от городов Коростень, Житомир, Козятин, Жмеринка, Ямполь. Под властью польской военщины была Западная Украина — Га-личина, почти вся Волынь (9 уездов), половина Подолья (5 уездов). У Петлюры же не было ни пяди земли... По договору с поляками Петлюре было обещано немедленно передать 9—10 уездов Подолья и Волыни и вооружить новую украинскую армию. Это был задел для будущего, и Петлюра стал думать уже о компромиссе...
21 апреля состоялся новый прием в Бельведере. Петлюра тогда проговорил с Пилсудским без свидетелей более пяти часов. Решение было принято и Рубикон перейден... Подписание последующих документов сопровождалось соглашением о полной тайне договора и решением о неразглашении политической конвенции.
Тогда, в апреле, в Бельведере Пилсудский предлагал «как вполне реалистичный» план создания Украины по Днепру на востоке... Он уверял, что на передачу Подолья и Киевщины Петлюре Ленин еще может согласиться. Однако Петлюра говорил о необходимости овладения Харьковом, Екатеринославом, Донбассом — главным промышленным потенциалом Украины.
По Варшавскому договору между Польшей и УНР, подписанному 22 апреля 1920 года, Польша признала Директорию УНР во главе с Петлюрой «как Временное правительство Украины». Интересно, что поляки признали только Директорию во главе с Петлюрой, но если бы Петлюра внезапно умер или был бы отстранен от власти, польские власти могли бы отказаться от признания государственности Украины.
Скандальный и обманчивый договор предполагал незыблемость польского землевладения на будущих территориях УНР до создания Конституции УНР, с учетом мнения польских помещиков и фермеров. Республика отказывалась и от своей аграрной социальной программы.
Но самым «похабным» решением стало решение о границах УНР—Польша. Руководство УНР соглашалось на то, что в составе Польши на вечные времена остается Галичина и Западная Волынь (162 тыс. кв. километров) с 11 миллионами населения, из которых 7 миллионов были украинцами. Самым болезненным был вопрос о волынских уездах, передаваемых Польше, в которых этнические поляки составляли примерно 4—10% от всего населения. Спорным и нуждающимся в дальнейших консультациях стал вопрос о Каменецком, Ровенском, Дубенском уездах. Он так и остался открытым, даже после подписания договора...
Исходя из Варшавского договора, правительство Польши признало границами Украины территорию на восток от реки Збруч и границ Ровенского уезда и до границ Речи Посполитой 1772 года (Правый берег Днепра, далее на юг — линия Чигирин—Шпола—Умань—Балта— Днестр). Такая формулировка не только исторически привязывала Украину к Польше, но и давала исторические основания для возможной в будущем аннексии украинских территорий, что окажутся под властью Директории.
Петлюра оправдывал Варшавский договор безвыходностью положения УНР, отсутствием каких-либо материальных средств, армии и территории. Тогда Петлюра намекнул и на международную заангажированность договора Мазепе: «Наш договор с поляками подписан при активной помощи Франции», «Польша — единственное для нас «окно в Европу».
Позже Петлюра напишет, что Варшавский договор — только «тактический ход для установления связей с Европой, что этот акт был актом спасения для дальнейшего продолжения нашей борьбы...» Петлюра все еще надеется, что Франция и Англия признают УНР после обретения ею территории и захвата Киева.
По военному договору польское командование обязалось провести наступление своими войсками только до Днепра и до границ 1772 года. Договор предполагал подчинение главнокомандующему польскими войсками всех вооруженных украинских частей и полное обеспечение польскими службами военного снабжения трех украинских дивизий.