Первоначально строительство нового города началось в Нагаока в провинции Ямасиро. Но его неожиданно прекратили и перенесли на несколько километров в сторону, где и заложили город, которому суждено было оставаться императорской резиденцией вплоть до 1869 г. Прекращение строительства города Нагаока, видимо, было вызвано несчастьями, обрушившимися на императорский род и на его ближайших приближенных. Сегодня трудно выяснить все причины принятия решения о возведении новой столицы, но вполне правдоподобно выглядит предположение о том, что это, в частности, было своего рода демонстрацией силы центральной власти.
Строительство новой столицы и императорского дворца шло трудно. Император Камму начал его в 794 г., однако в 805 г. вынужден был его приостановить из-за оскудения казны. К тому же умерла супруга Камму, что было истолковано как следствие проклятия неуспокоенного духа Савара, и занемог наследный принц Ато (будущий император Хэйдзэй). Чтобы умиротворить дух Савара, в 800 г. ему даже был посмертно пожалован титул императора. И все же, несмотря на финансовые проблемы и скверные предзнаменования, город был возведен.
Хэйанкё, как и города Фудзивара, Хэйдзё (Нара) и Нагаока, строился по строгим архитектурным канонам эпохи китайской династии Тан. В плане город представлял собой правильный прямоугольник со сторонами 1508 дзё, или 4569 м. с востока на запад и 1753 дзё, или 5312 м, с севера на юг. Его общая площадь составляла более 24 кв. км. Подобно Нара, город был разделен на две части восточную и западную — центральным проспектом Судзаку-одзи шириной около 85 м. Каждая половина имела свою систему управления. Южный въезд в город в начале Судзаку-одзи обозначали монументальные ворота Расёмон.
Город никогда не был полностью обнесен стеной. Каждая половина города была разделена проспектами шириной 25–35 м, расположенных под прямым углом. С севера на юг было 9 проспектов, называвшихся Итидзё, Нидзё (т. е. 1-й, 2-й) и так до Кудзё (9-й), а с востока на запад шли кёгоку одзи (продольные проспекты) — Хигаси-но тоин одзи — проспект Восточный тоин, Ниси-но тоин одзи — проспект Западный тоин, Омия одзи — Дворцовый проспект и Судзаку одзи проспект Красной птицы (Феникса). Проспекты образовывали районы (бо), каждый из которых имел свой номер. В каждой половине города — восточной и западной — было по 34 района. Районы делились на кварталы (тё) улицами, которые были уже проспектов (шириной около 12 метров). В каждом районе было 16 кварталов, соответственно имевших номера от 1 до 16.
Квартал-тё, площадью 450 кв. м, в свою очередь делился на 32 части, которые назывались хэнуси и также имели собственную нумерацию. Однако идеальная симметрия плана так и не была полностью воплощена в жизнь — возможно, потому, что не нашлось достаточного числа жителей, чтобы заселить такой огромный город. Кроме того, особенности рельефа долины, где расположился Хэйанкё̄, делали западную часть города неудобной и малопривлекательной для обитания, и она развивалась медленнее восточной, которая протянулась до берегов реки Камо уже к концу IX в. В городе было 2 рынка, и первоначально предполагалось иметь лишь 2 буддийских храма. Буддийским храмам из Нара было запрещено перемещаться в новую столицу.
Императорский дворец был расположен в северной части города и занимал площадь 4-х районов, по два с восточной и западной сторон.
Резиденции аристократов располагались в северо-восточной части города недалеко от императорского дворца, площадь их составляла несколько тё̄ (кварталов). Усадьбы включали в себя как жилые постройки, так парки и пруды.
Постепенно город рос, и к концу IX в, его население составляло, вероятно, уже около 100 тыс. чел., из которых примерно 10 тыс. были аристократами, имевшими официальные должности.
IX век был временем оформления социальной структуры японского государства. Основой социальных отношений являлись генеалогии, которые создавались в рамках императорского мифа.
На рубеже VIII–IX вв. были написаны обращения к императорам Камму и Хэйдзэй «Такахаси-удзи буми» (789 г.), «Когосюи» (807 г.), в которых представители знатных родов, опираясь на хранившиеся у них материалы, доказывали древность и знатность твоего происхождения и права на исполнение определенных Функций: род Такахаси — на подготовку и принесение различных жертвоприношений богам и на обслуживание императорского стола, род Имибэ — на исполнение религиозных ритуалов. Вероятно, таких жалоб-объяснений было много, и вызваны они были, скорее всего, обращением Камму к знатным родам района Кинай с требованием представить документы относительно истории и происхождения их родов.
В 815 г. были созданы «Синсэн сёдзироку» («Вновь составленные родовые списки») — замечательный документ, в котором кодифицировалась иерархия всех знатных родов, представлявшая собой проекцию мифологического пантеона, на вершине которого находилась богиня Аматэрасу — прародительница императорского рода. Всего было зафиксировано 1182 рода. Высшую ступень иерархии занимали потомки царей, потомки богини Аматэрасу. Налицо было создание государственной идеологии, в основе которой лежал «императорский миф» с его сакральной генеалогией. Рода-удзи сохраняли церемониальные и политические функции, но на первый выдвинулись связи отдельных групп рядовых членов удзи с его главой, которые можно расценить как одну из ранних форм вассальных отношений. Кроме того, обозначились горизонтальные связи между группами равного социального положения. Например, в весьма разветвленном роде Фудзивара к власти допускались представители только определенных ветвей, причем приближенные к дому сэккан (сэкканкэ). Все остальные постепенно отдалялись от основного дома и политически, и генеалогически и в конце концов основывали самостоятельные дома, такие как Кандзюдзи, Канъин, Накамикадо и др. И тем не менее, Фудзивара относятся к тем 12 домам, сохранившим в эпоху Хэйан структуру удзи. Другими такими домами были О̄, Минамото, Томо, Такасина, Татибана, Накатоми, Имибэ, Урабэ, Косидзи, Сугавара и Вакэ.
Определить численность японской аристократии этого периода довольно трудно. Согласно «Энгисики» («Собрание правил, законов эпохи Энги», 927 г.), число людей, получавших официальные должности, составляло примерно 6 тыс. чел. Если к этой цифре добавить членов их семей, то число достигнет нескольких десятков тысяч.
Общая численность населения Японии в начале эпохи Хэйан была немногим более 5,5 млн. чел.
Частные земельные владения (сё) появились в Японии на рубеже VIII–IX веков. Термин сё относился только к признаваемым государством частновладельческим правам императорского дома, высшей аристократии и крупных буддистских монастырей и синтоистских храмов. Частные владения низшей аристократии, провинциальной знати назывались сирё̄. Их владельцы должны были платить налоги провинциальным управлениям. Но в конце XI в., налоговые и территориальные иммунитеты были введены и для них.
Судя по всему, надельная система, составлявшая основу «государства рицурё», реально функционировала только в районе Кинай. В отдаленных от центра областях ее либо не было совсем, либо местная знать трактовала ее по-своему.
В конце VIII в. усилилось их бегство крестьян с наделов, а губернаторы провинций, монастыри и знатные землевладельцы предлагали им землю и убежище. Налоги и трудовые повинности на государственных землях были так велики, что даже увеличенный до 12 лет срок пересмотра наделов (известно, что в IX в. пересмотр наделов осуществлялся лишь дважды — в 828 и 878–880 годах — и только в районе Кинай) не мог удержать крестьян.
В то время в провинциях появились дого (до — «земля», го — «обладающий властью»), которые, хотя и не могли соперничать ни с монастырями, ни с аристократами размерами земельных владений, были единственной реальной силой в провинции. Они из года в год снабжали крестьян всем необходимым для земледельческого труда и ирригационных работ. В некоторых местностях они были единственными, кто поддерживал порядок. Некоторые дого̄ впоследствии сделались начальниками уездов и сотрудничали с губернаторами — часто ради того, чтобы те закрывали глаза на рост их владений за счет освоения нови. Известны факты, что, когда дого̄ не ладили с губернаторами провинций, они были вынуждены отправляться в столицу и искать патрона в лице какого-нибудь аристократа для того, чтобы обеспечить юридическое признание своих земель. По сути, это были первые факты коммендации, оформления отношений по типу вассальной зависимости. Надельная система, предполагавшая государственную (в лице императора) собственность на землю, в то же время давала возможность существования кондэн эйнэн сидзай хо̄ — «частного владения вновь освоенными землями». Таким образом, в государстве предполагалось фактическое сосуществование двух форм земельной собственности.
В первой половине периода Хэйан возникли крупные владения буддистских монастырей и аристократии — секи сёэн [«ранние сёэн»; сёэн система частного поместного землевладения]. Среди них можно выделить два основных вида.
Государство часто жаловало монастырям и храмам лесные массивы. Предполагалось, что лес необходим для строительства и других хозяйственных нужд, однако проследить характер использования подобных земельных участков государство было не в состоянии. Предположительно, именно такой тип сёэн и был самым первым, к которому владелец присоединял вновь осваиваемые близлежащие земли.