Наместник отправлялся в провинцию с многочисленным штатом своей администрации, в который входили: квестор, легаты, ликторы, глашатаи, секретари, переводчики, врачи, вестовые, исполнители распоряжений и др.[162] Квестор заведовал расходами денег, отпускаемых сенатом, и вообще вел финансовые и хозяйственные дела. В его руках сосредоточивалась та юрисдикция, которая в Риме принадлежала курульным [334] эдилам. Сверх того, по поручению наместника на него могли быть возложены и другие гражданские процессы и административные обязанности.[163] По окончании года своей квестуры он даже без формального продолжения власти остается в провинции pro questore, до прибытия своего преемника.[164]

К наместнику сенат прикомандировывал одного или нескольких легатов (legati pro praetore), как правило, из числа членов сената. Наместник возлагал на легатов ряд обязанностей по военному управлению и гражданскому судопроизводству.[165] Их посылали иногда в отдаленные части провинции, где они действовали от имени и по поручению наместника. Легаты, как доверенные лица сената, следили за поведением наместника.

Содержание всей этой многочисленной свиты наместника целиком ложилось на провинцию. Римляне, чувствовавшие себя полными хозяевами в провинциях, изыскивали и находили различные способы ограбления бесправного провинциального населения. Грабеж наместниками дополнялся вымогательствами и алчностью римских откупщиков и ростовщиков, для которых в провинциях открывалось широкое поле деятельности по ограблению населения. Как известно, «ростовщичество не изменяет способа производства, но присасывается к нему, как паразит, и приводит его в жалкое состояние. Оно высасывает его соки, истощает его и заставляет воспроизводство совершаться при все более жалких условиях».[166] Земли, рудники отдавались на откуп римским гражданам, которые получали от этих откупов большие прибыли.

Цицерон вынужден говорить о безмерной жадности откупщиков.[167] По откупному договору они держали в своих руках общественные налоги и беспощадно взимали одну десятую с урожая, одну двадцатую с товаров, ввозную пошлину в гаванях, различные налоги внутри страны.[168] Они собирали огромные богатства и вызывали зависть у своих политических противников. Вопрос об откупах стал предметом постоянных споров всадников с сенатом.[169]

Другой формой обогащения ростовщиков было превращение провинциальных городов в систематических должников. Под большие проценты города получали у ростовщиков займы, погасить которые вовремя обычно были не в состоянии. Плата за ссуду и долги превращалась в «жесточайшую [335] дань».[170] Проконсул, подкупленный ростовщиками, обычно отвергал жалобы должников, и ростовщики[171] подвергали несостоятельный город настоящей осаде и официальному грабежу.

В переписке Цицерона мы находим много материалов, раскрывающих методы экономической эксплуатации провинций римскими ростовщиками. Так, в Киликии два ростовщика — М. Скантий и П. Матиний — ссудили городу Саламину на острове Кипре сто талантов. Вскоре они стали вымогать с населения долг и проценты. Наместник провинции Аппий Клавдий дал им отряд солдат, с помощью которого они с суровой жестокостью взыскивали свой долг. Цицерон был крайне удивлен, когда в переписке с ним его друг Аттик подтвердил, что он сам и Брут принимали участие в этом деле, вызвавшем негодование римского оратора.[172] Обычно римские наместники брали откупщиков под свое покровительство, облегчая их деятельность.[173]

Одну из важных задач в управлении провинцией Цицерон видел в том, чтобы уметь ладить с откупщиками. «Если мы будем противодействовать им, — писал он, — то мы оттолкнем от себя и от государства сословие, оказавшее нам значительные услуги и связанное через нас с государством; если же мы будем уступать им во всем, то мы позволим окончательно погибнуть тем, о чьем не только благе, но даже выгоде мы должны заботиться».[174]

Следует отметить, что первоначально для организации больших военных предприятий сенат вынужден был прибегать к принудительным займам: с граждан собирали трибут. Вследствие продолжительных войн он взимался почти ежегодно, хотя считался чрезвычайной имущественной податью. Трибут собирали по трибам, сообразно с имущественным цензом. Взиманием его заведовали tribuni aerarii, которые и выдавали жалованье солдатам. Займы эти возвращались гражданам из добычи, захваченной у противника. В 167 г. до н. э. [336] контрибуция, полученная с населения Балканского полуострова, оказалась столь значительной, что с граждан Рима перестали брать трибут.[175] Надобность в принудительных займах еще более уменьшилась, когда богатые провинции стали служить постоянным источником доходов. О значительности этого источника доходов может свидетельствовать тот непреложный факт, что к середине 40-х годов I в. до н. э. внешние владения Рима превосходили размером приблизительно в 8 раз территорию Италии. Завоеванная территория провинций рассматривалась как собственность римского народа, как его добыча (praedia), как источник доходов для казны и для отдельных римских граждан.[176]

Положение усугублялось еще и тем, что наместники вступали в соглашение с отдельными общинами относительно сбора податей и натуральных поставок. Такой порядок взимания налогов открывал широкий простор большим злоупотреблениям, приводил к утайке денег и значительному ограничению поступления средств в государственную казну. Правда, сенат пытался бороться с этим злом. Он назначил постоянную судебную комиссию для проверки деятельности возвращавшихся в Рим наместников. По Leges repetundarum, изданному в 163 г. до н. э., провинциалы получили возможность жаловаться на своих правителей, хотя практически эти жалобы не удовлетворялись. Борьба сената с растущими утайками сумм, с вымогательствами не улучшила тяжкого положения провинциального населения. Все это только показывало, насколько не упорядочена была провинциальная система. Беспорядочная эксплуатация провинций римскими чиновниками, ростовщиками и откупщиками, приводившая к истощению производительных сил, грозила банкротством самому Риму. Республика оказалась не в состоянии управлять огромной державой, сложившейся под властью Рима. Перед римскими рабовладельцами встала насущная проблема упорядочения провинциального управления, чтобы сохранить в провинциях свое господство. Эту проблему пытался решить Цезарь.[177]

Цезарь застал в Римском государстве 14 провинций: семь в Европе, пять в Азии и две в Африке.[178] К их числу он присоединил три новых округа, учредив два новых наместничества — [337] Лукдунскую Галлию и Бельгию — и образовав из Иллирии особую провинцию.[179]

Цезарь провел ряд важных мероприятий по упорядочению огромной римской провинциальной системы. Прежде всего он изменил систему назначения наместников. Он их назначал лично, преимущественно из числа своих друзей. Аппиан утверждает, что Цезарь «полководцев в провинции назначал и сменял по своему произволу».[180] Ограничивался срок наместничества;[181] провинциальные наместники фактически лишались военной власти. В их ведении теперь находился суд и гражданская администрация. Провинциальными войсками стали управлять назначаемые Цезарем преторы.[182] Цезарем была сделана попытка ограничить произвол, злоупотребления и беззастенчивый грабеж римскими должностными лицами провинций. В 59 г. до н. э., став консулом, он провел закон против вымогательств в провинциях (Lex Julia repetundarum). По этому закону строго определялись права и обязанности провинциальных наместников, регламентировалась их деятельность.[183] Провинциалы могли обращаться с жалобой в Рим на тех наместников, которые нарушали законы и занимались вымогательством. Конечно, на деле это не изменило бедственного положения широких масс провинциального населения, тем более, что жаловаться на наместника во время исполнения им обязанностей в провинции запрещалось. Рим принимал жалобы на беззаконные действия наместника только тогда, когда заканчивался срок его полномочий и он оставлял провинцию. Если жалоба достигала римского суда, то и тогда истцы не могли добиться ничего существенного: жалобу рассматривали представители господствующей верхушки, и римский суд всегда оказывался на стороне наместника, принадлежавшего к этой среде.