Обстановка, сложившаяся в период иностранной военной интервенции и гражданской войны, исключала возможность хозрасчетной организации работы предприятий. На первом плане стояла задача выпускать продукцию хотя бы ценой больших дополнительных расходов. Непосредственная связь между денежными затратами предприятия и экономическими результатами его деятельности неизбежно нарушалась самой жизнью.

Декрет Совнаркома от 23 января 1919 г. «О расчетных операциях между советскими учреждениями»¹⁰⁷⁹ предусматривал две группы государственных и находящихся под контролем (на учете) промышленных предприятий: а) предприятия, состоявшие на сметно-бюджетном финансировании, и б) предприятия, располагавшие собственными оборотными средствами и имевшие текущие счета в банке (их можно назвать хозрасчетными, если применять более позднюю терминологию). Предприятия первой группы производили хозяйственные затраты за счет ассигнований из государственного бюджета на основании утвержденных смет (или в порядке авансов под одобренные сметы); стоимость продукции этих предприятий, передаваемой по нарядам, зачислялась в доход казны, и на соответствующую сумму уменьшались бюджетные ассигнования предприятиям или учреждениям, получающим эту продукцию (потребителям). Предприятия второй группы зачисляли выручку от реализации продукции на свои текущие счета и производили хозяйственные затраты за счет собственных оборотных средств и кредитов банка. Бюджетными ассигнованиями покрывалась лишь разница между расходами и доходами таких предприятий.

Сметный порядок финансирования предприятий в пределах разницы между доходами и затратами предприятия не дал нужных результатов. Вследствие больших опозданий с утверждением смет бюджетное финансирование получило в основном характер авансовых выдач, лишь отдаленно связанных с разрабатываемыми сметами. Большая часть расходов предприятий промышленности и их внебюджетные поступления по-прежнему оставались вне действительного финансового контроля.

Аналогичное положение создавалось и в других отраслях народного хозяйства. Наркомпрод, например, получал средства на продовольственные операции из бюджета, выручку же от продажи заготовленных продуктов не сдавал в доход казны, а сохранял у себя или оставлял в распоряжении местных продовольственных органов.

Отчетности об использовании этих средств не представлялось. Ведомства располагали разнообразными специальными средствами, фондами и капиталами, выпадавшими из сферы финансового контроля.

По мере расширения государственного хозяйства в результате национализации мелких предприятий и развития системы государственного снабжения населения возникла необходимость в изменении установившейся практики финансирования. Встал вопрос о переводе всех государственных предприятий исключительно на сметное содержание за счет бюджета. Перевод этот был осуществлен декретом Совнаркома от 4 марта 1919 г.¹⁰⁸⁰ Согласно декрету, государственный бюджет становился единственным источником денежных средств всех государственных предприятий, расходы которых должны были впредь производиться исключительно по сметам. Все без исключения денежные поступления за продукцию и по всем другим доходным источникам предприятий подлежали сдаче в доход бюджета. Все обязательства государственных предприятий друг другу ликвидировались. Установленный вначале для промышленных предприятий сметно-бюджетный порядок финансирования был затем распространен на все государственные предприятия и хозяйственные организации.

Перевод предприятий исключительно на сметно-бюджетное финансирование устранял необходимость их кредитования. В отношении этих предприятий Народный банк сохранял свое значение лишь как кассово-расчетный центр. Однако и эта функция становилась все менее значимой. Поскольку сметы предприятий имели в большинстве случаев ориентировочный характер, составлялись с опозданием, а денежных ресурсов не хватало, то финансирование фактически производилось не в соответствии со сметами или действительными потребностями предприятий, учреждений и хозяйственных организаций, а в зависимости от возможности снабжения их денежными знаками. Контроль со стороны Народного банка в этих условиях был чисто формальным, так как банк не вникал в суть финансируемых операций.

Уменьшалось также значение банка как органа кредитования кооперации. В начале периода потребительская кооперация вела еще крупные заготовки не монополизированных государством продуктов, что служило основанием для ее кредитования. По мере расширения перечня продуктов, на которые распространялась разверстка, заготовительная деятельность кооперации свертывалась. Кооперация все более превращалась в подсобный распределительный орган Наркомпрода. Что же касается местной кустарной промышленности, то она работала по государственным заданиям, получая авансы и сдавая все изделия Наркомпроду с оплатой из государственных средств по смете Наркомпрода. Не было необходимости также и в кредитовании внешней торговли, которая вследствие экономической блокады со стороны империалистических государств совершенно прекратилась.

В итоге кредитные операции Народного банка резко уменьшились. Деятельность его ограничилась кассовым исполнением бюджета и в конце концов свелась к распределению денежных знаков. Его самостоятельное существование как кредитного аппарата становилось нецелесообразным. В течение 1919 г. на местах производилось объединение банковских и финансовых органов: филиалы Народного банка, сначала подчиненные финансовым отделам Советов, затем полностью сливались с ними в качестве их подотделов.

Логическим завершением этого процесса явился декрет Совнаркома от 19 января 1920 г. «Об упразднении Народного банка». «Национализация промышленности, — указывалось в декрете, — объединила в руках государства важнейшие отрасли производства и снабжения. Вместе с тем она подчинила общему сметному порядку всю государственную промышленность и торговлю, что исключает всякую необходимость дальнейшего пользования Народным (Государственным) банком, как учреждением государственного кредита в прежнем значении этого слова»¹⁰⁸¹.

Одновременно была проведена унификация кооперации: все виды кооперативных организаций были объединены, кредитные и ссудосберегательные товарищества сливались с потребительскими обществами. Тем самым свелась на нет и система кооперативного кредита.

Ликвидация непосредственных расчетов между предприятиями и хозяйственными организациями, устранив полностью взаимный контроль, ослабляла вместе с тем эффективность контроля со стороны финансовых органов. В связи с этим большое значение приобрела деятельность органов Наркомата государственного контроля, заключавшаяся в проведении предварительной проверки операций и фактических ревизий. Предварительный контроль сыграл свою роль в борьбе со злоупотреблениями и излишествами в расходовании средств. Хотя он сильно задерживал операции, все же неналаженность сметного дела и невозможность применения других, более эффективных, форм контроля вынуждали сохранить предварительный контроль в течение всего рассматриваемого периода.

Система централизованного прямого распределения продуктов и натурализация хозяйственных отношений обусловили также глубокую перестройку государственного социального обеспечения и упразднение государственного страхования.

После перевода предприятий на сметно-бюджетное финансирование и включения их доходов и расходов в государственный бюджет взимание с них страховых взносов утратило смысл. В апреле 1919 г. государственные предприятия и учреждения, а в ноябре 1920 г. также и кооперативные объединения были освобождены от взносов на социальное обеспечение. Средства на социальное обеспечение и охрану труда стали отпускаться из бюджета по смете Наркомата труда, а на врачебную помощь — по смете Наркомата здравоохранения. С частных предприятий и лиц, пользующихся наемной рабочей силой, страховые взносы взимались по-прежнему, но зачислялись они в общий доход бюджета, т.е. обезличивались.