Мастерам-иноверцам разрешалось свободно строить церкви; католики и католическое духовенство подчинялись могилевскому епископу, а лица Аугсбургского вероисповедания подчинялись консисториям, которые учреждены были по губернским городам и состояли из духовных и светских заседателей. Консисториям предоставлено было право блюсти церковный порядок и учреждать школы для подготовки пасторов. Гражданские права иноземных гостей обеспечивались тем, что там, где их было 500 и более иностранцев, им разрешалось к наличному числу бургомистров и ратманов из русских людей прибавлять одного своего и вести делопроизводство на русском и иностранном языках; это же правило применялось и к цехам.

Такова была внутренняя организация отдельных разрядов городского населения. Но, кроме частных организаций, была общая городская организация, объединявшая всех членов городского общества в самоуправлении.

До Екатерины управление городами находилось в руках магистратов и ратуш. Хотя это и были выборные сословные учреждения, но по роду и значению своей деятельности были скорее органами государственной власти, чем органами местного самоуправления. Ведь главной обязанностью магистратов и ратуш был суд над горожанами и раскладка податей и повинностей, налагавшихся центральным правительством. Эти учреждения, несмотря на иностранные названия, были прямыми продолжателями старых посадских органов московского государства. Правда, на магистрате лежали заботы о внешнем благочинии и о внутреннем благоустройстве, но эти полицейские функции не получили развития. Прежде всего, полиция благочиния находилась в ведении особого должностного лица — полицмейстера в больших городах и городничего в более мелких. Полиция благоустройства и благосостояния (постройка школ, сиротских домов, госпиталей) оставалась большей частью на бумаге, была литературным украшением магистратских регламентов; когда же некоторые города на самом деле стали заводить школы, то их деятельность сузилась и стала заключаться только в доставлении денег, а действительное заведование перешло в руки государственной власти. Таким образом, и петровские магистраты и ратуши не были органами городского самоуправления, а скорее местными исполнительными органами центральной власти.

Екатерина и задумала изменить этот порядок и создать такое учреждение, которое главным образом радело бы о пользах и нуждах города, не было бы органом государственной власти, а было бы органом городского самоуправления в собственном смысле. Не отнимая от магистрата административных и судебных функций, не лишая их сословного характера, Екатерина рядом с ним и в подчиненном отношении учредила городскую Думу, причем Дума стала каким-то вспомогательным органом.

Городская общая Дума состояла из городского головы и из гласных от каждого из 6 разрядов городского населения; при этом гласные от одного разряда составляли в общем собрании один голос, то есть все вопросы предварительно должны были обсуждаться в пределах каждого сословия, а затем уже их решение представлялось одним голосом при общем решении. Эти гласные выбирались следующим образом; т. к. настоящих городских обывателей было много, то они выбирали по одному гласному от каждой части города; гильдии выбирали по одному гласному от каждой гильдии, цехи по одному гласному от каждого цеха, иностранные и иногородние гости выбирали по одному от каждого народа, именитые граждане по одному человеку от каждого звания, если в этом звании не менее 5 человек; посадские люди выбирали по гласному от каждой части города.

Общая городская Дума собиралась раз в три года, а, кроме того, могли происходить экстренные собрания, когда того требовали дела. Заседания происходили в доме городского общества.

Для ведения текущих дел городская Дума избирала из своей среды шестигласную Думу, в состав которой входило по одному гласному от каждого разряда населения, всего 6 гласных, под председательством городского головы (это учреждение и соответствует нынешней городской управе).

Что касается ведомства городской Думы, то по «Городовому Положению» оно было определено так: Дума должна была «доставлять жителям города нужное пособие к их прокормлению и содержанию», то есть на Думу возлагалось прежде всего попечение о народном продовольствии. Затем она должна была заботиться об охране города от ссор и тяжб с соседними городами и селениями, а также хранить мир и согласие между жителями города, поощрять привоз в город и продажу всего того, что может служить к благу и выгодам жителей, наблюдать за прочностью городских зданий, заботиться о постройке и хорошем содержании пристаней, площадей, амбаров и т. п., о приращении доходов на пользу города, разрушать недоумения по ремеслам и гильдиям и наблюдать, чтобы «Городовое Положение» и «Ремесленное Положение» были повсюду точно соблюдаемы (последние функции были приписаны и магистрату; как разрешить возникающее недоумение, сказать трудно. «Городовое Положение» вообще часто дает пищу для недоумений и вопросов). Городской Думе строго запрещалось вмешиваться в судебные дела между жителями города, решение которых предоставлено было особым судебным учреждениям. Городской магистрат должен был выполнять все законные требования городской Думы.

Возлагая на городскую Думу такие широкие обязанности, «Городовое положение» должно было позаботиться и о материальных средствах, которые давали бы ей возможность выполнять свои функции. Городская Дума получала: 1) 2 % таможенных сборов с привозных товаров (в тех городах, где были таможни, преимущественно портовых), 2) 1 % с доходов от казенной продажи питья, 3) арендную плату с городских имуществ и угодий (у города могли быть мельницы, лавки, ряды и т. п.), 4) штрафные деньги с местных жителей (которые поступали в Приказ общественного призрения и шли на содержание школ, больниц и т. п.), и, наконец, 5) все выморочные имущества отходили к городу. Эти доводы шли на содержание магистрата и других должностных лиц, затем на содержание городской школы и различных учреждений ведомства Приказа общественного призрения, на постройку и ремонт городских зданий и т. п. Ни на что иное городская Дума не имела права расходовать свои средства. Если по городу предстоял какой-либо расход, то Дума должна представить о нем губернатору и ждать его разрешения. Губернатору же должны представляться отчеты о доходах и расходах города. Это были старые пережитки административной опеки.

Мы не будем касаться вопроса о том, в какой мере все эти предложения Екатерины вошли в жизнь, но можно заранее сказать, что не они могли осуществиться. Задача будущего исследователя — проследить момент проведения в жизнь «Городового Положения».

Как бы то ни было, надо сказать, что «Городовое Положение» Екатерины является провозвестником развития общественного самоуправления в современном смысле этого слова. Впервые на Руси создавалась такая организация, в которую входили все классы общества. Ранее общественные органы были созданы для удовлетворения казенных интересов, для платежа государственных податей, несения государственных повинностей, для наилучшего отправления правосудия и т. д.; интересы общества были налицо и ранее, но они имелись в виду лишь постольку, поскольку это было в интересах государства; в «Городовом Положении» Екатерина впервые отступила от старых начал самоуправления и создала всесословное городское общество, которое заботилось о городе как о торгово-промышленном и культурном центре. «Городовое Положение» Екатерины является начальным звеном в цепи тех учреждений, которые создала новая русская история. При рассмотрении «Городового Положения» естественным является вопрос: в какой мере Екатерина в данном случае находилась в зависимости от указаний, шедших от общества? Тут заранее надо сказать, что при начертании «Городового Положения» Екатерина действовала более самостоятельно, чем при издании «Жалованной Грамоты дворянству». Я только что говорил, что Екатерина объединила в городе все сословия без исключения, в том числе и дворян: а наказы от городов предлагали объединить «по старине» только один торговый класс, «купеческим правом должны пользоваться только купцы» — вот основное требование торгово-промышленного класса. Тенденция сделать город купеческим и мещанским живет еще до сих пор, а тогда проявлялась с особенной силой. Как и дворяне, купцы желали замкнуться и поэтому предлагали, чтобы купцам и цеховым был запрещен выход в другие чины, чтобы купеческие вдовы и дочери выходили замуж за людей других сословий не иначе как продав свою недвижимость (дома, лавки и т. п.), и чтобы право заниматься торговлей, ремеслом и промыслами было предоставлено лишь купцам и ремесленникам. Екатерина не исполнила ничего из этих пожеланий. Наказы предлагали организовать и городское управление на чисто сословных началах. По мнению наказов, во главе управления должны были стоять магистрат и ратуша, сплошь состоявшие из купцов. Только два столичных наказа (от Москвы и Петербурга) предлагали, чтобы ¹/₃ ратманов избиралась из дворян, живущих в городе. Административная компетенция магистрата, по наказам, должна была простираться на все население, в городе должны были господствовать купцы. Екатерина оставила сословный суд, а все остальное передала в ведение всесословной Думы.