Упрочив свою власть в стране, Иван IV приступил к проведению реформ центральных органов государственного управления. Постепенно оформляется система центрального приказного управления с постоянным штатом и строго очерченными функциями ведомств. Такие центральные учреждения стали создаваться в России еще с конца XV в. и получили название «приказов»[346]. При учреждении приказов пытались следовать принципу разделения их по виду деятельности, по составу контролируемого населения и по подведомственным территориям, когда в ведение отдельного приказа передавались отдельные территории. Однако на практике нередко один и тот же вид деятельности осуществлялся целым рядом приказов. Более того, продолжительность деятельности приказов была различна и могла зависеть от сроков царствования русских государей. Присоединение новых территорий приводило к появлению новых приказов. Отдельные приказы могли временно вводиться в состав других. Общее количество приказов в разное время и по разным оценкам колебалось от 39 до 62. Все приказы состояли в ведении царя и Боярской думы.

Приказы, которым в той или иной степени приходилось вступать в контакты с зарубежьем, помимо своих прямых обязанностей занимались сбором секретных сведений о соседних государствах. Такими приказами были: Иноземный, Казанского дворца, Литовский, Лифляндский, Малороссийский, Новгородской чети, Панский, Полонянничий, Посольский, Разрядный, Сибирский, Смоленский, Стрелецкий, Тайных дел[347]. Ведущее место в деле сбора разведывательной информации занимал Посольский приказ. Датой учреждения приказа принято считать 1549 г. В посольских делах есть выписка, в которой упоминается, что в 1549 г. «приказано посольское дело Ивану Висковатому»[348]. Ведению Посольского приказа кроме дипломатических сношений подлежали: проживавшие в России иноземные купцы и ремесленники; поселившиеся в России татары; московские слободы, заселенные иностранцами; дворы для приема послов; выкуп пленных, а также отдельные поручения. Во главе Посольского приказа стоял думный дьяк. Среди лиц, возглавлявших в разное время Посольский приказ, выделяются такие известные деятели, как И. М. Висковатый, братья Андрей Яковлевич и Василий Яковлевич Щелкаловы, Алмаз Иванов, А. Л. Ордин-Нащокин, А. С. Матвеев, В. В. Голицын, Е. И. Украинцев.

Широкий круг обязанностей приказа привел к расширению его штата. Со второй половины XVI в. у думного дьяка появляется заместитель (товарищ) или второй дьяк. Помощниками думных дьяков и их товарищей были подьячие, которые, по существу, составляли основной штат Посольского приказа. Они разделялись на категории: «старые», «средние» и «молодые». В XVII в. аппарат Посольского приказа значительно вырос, и в нем появились отдельные структурные части — «повытья», которые возглавляли «старшие» подьячие. Три повытья ведали сношениями с Западной Европой, два — с азиатскими государствами и владетелями. «Средние» и «молодые» подьячие вели делопроизводство и переписку приказа, а также занимались изготовлением карт.

Кроме подьячих, которые вели переписку на русском языке, в Посольском приказе были служащие, знавшие иностранные языки. С начала XVI в. в приказе и в составе посольств устными переводами занимались толмачи, а письменное делопроизводство на иностранных языках поручалось переводчикам. Во второй половице XVII в. среди постоянных служащих насчитывалось около 15 переводчиков и от 40 до 50 толмачей. Все они владели иностранными языками, среди которых были: латинский, польский, татарский, немецкий, шведский, голландский, греческий, персидский (фарси), арабский, турецкий, волошский (румынский), английский и грузинский. В переводчики часто поступали находящиеся на русской службе иностранцы и побывавшие в плену русские.

Особое место в деятельности Посольского приказа занимала организация посольств за рубеж. До начала XVII столетия Россия не имела за границей постоянных дипломатических представительств, хотя отдельные попытки по их учреждению предпринимались. Посольства посылались по мере надобности (заключение мира, избрание на престол, торговые связи и т. д.). Послами избирались люди, пользовавшиеся доверием царя и Боярской думы. Послы назначались, как правило, из бояр. Они имели право вести переговоры, подписывать соглашения, вырабатывать проект договора, окончательное утверждение которого зависело от верховной власти. Посланники назначались из числа дворян, дьяков, реже — подьячих и посылались по менее важным делам. Гонцы обязаны были доставить отданную им грамоту или передать поручение устно, не вступая в дипломатические переговоры. Все дипломатические представители должны были добиваться приема у монарха или главы правительства и категорически отказываться вступать в переговоры с советниками.

В интересах сбора разведывательной информации за рубежом в качестве «соглядатаев» часто использовались послы и члены временных русских посольств, направлявшихся для переговоров за границу. Для выполнения тайных поручений Посольский приказ привлекал также гонцов, купцов, представителей духовенства и иностранцев. В числе последних были купцы, церковнослужители, члены зарубежных посольств в Москве, перебежчики и др.

В зависимости от страны назначения и важности посольства формировался его состав. Оно могло состоять из двух, трех, четырех человек, а иногда это число возрастало и до нескольких сотен. Среди ближайших помощников послов и посланников могли быть также приказные дьяки и подьячие различных государственных учреждений. Будучи «товарищами» послов или посланников, приказные дьяки являлись главами посольских походных канцелярий («шатров»). На них в основном ложилась подготовительная работа при составлении текстов международных договоров во время посольских съездов. Непосредственными исполнителями были подьячие, которые вели все посольское делопроизводство, переписку, оформление статейных списков и т. д.

Во время подготовки посольства к отправлению и по мере его продвижения в страну назначения Посольский приказ вел служебную переписку с различными административными учреждениями и должностными лицами. Переписка велась посредством так называемых «памятей», в которых содержались различные распоряжения. В конце XV — начале XVI вв. «памяти» послам исполняли функции наказов, тех или иных поручений за рубежом. В наказах членам посольских миссий подробно перечислялись цели и задачи посольства: поручения, возложенные на главу миссии, его обязанности и нормы поведения в чужой стране, а также излагались речи и ответы на возможные вопросы. Среди главнейших вопросов, на которые Посольский приказ заранее готовил ответы, в XVI в. были: определение границ с Польским королевством и Великим княжеством Литовским; военная помощь России со стороны Крымского ханства; взаимоотношения с Казанью, Астраханью и Османской империей. Наказы включали в себя также предписания о сборе разведывательных сведений, отражающих различные стороны жизни государства, в которое направлялось посольство.

О результатах выполнения наказов местные воеводы и дипломаты сообщали в Посольский приказ в так называемых «отписках». В конце XV — начале XVI вв. «отписки» стали своеобразным отчетным документом дипломатов. Со второй половины XVI в. эту функцию исполняют «статейные списки», а «отписки» становятся сводками краткой, оперативной информации. Содержание статейного списка излагалось по статьям и пунктам наказа. Статейные списки составлялись дьяками или подьячими, а затем корректировались главой дипломатической миссии. В XVI в. статейные списки являлись главным источником информации о событиях за рубежом. Русские послы получали различного рода сведения от придворных, дипломатов, служилых людей, купцов, путешественников и др. Статейные списки, а также привозившиеся послами из-за рубежа различные документы имели решающее значение для выработки внешнеполитического курса Российского государства.