В 1908 г. началась реорганизация в Генеральном штабе. Существование двух почти равноправных должностей, военного министра и начальника Генерального штаба, приводило к издержкам в управлении армией. Начальник Генерального штаба был оторван от жизни армии и не имел возможности проводить необходимые мероприятия. Противостояние нарастало из-за личных трений между начальником Генерального штаба Ф. Ф. Палицыным и военным министром А. Ф. Редигером. 11 ноября 1908 г. Главное управление Генерального штаба (ГУГШ) было вновь возвращено в структуру Военного министерства. За начальником Генерального штаба было оставлено право доклада императору в особых случаях в присутствии военного министра. В декабре 1908 г. Ф. Ф. Палицын стал членом Государственного совета. На должность начальника Генерального штаба был назначен командующий войсками Киевского военного округа губернатор Киевский, Подольский и Волынский генерал от кавалерии В. А. Сухомлинов. В 1909 г. Сухомлинов становится военным министром, а 11 сентября 1910 г. им утверждается новая схема ГУГШ. Реорганизация затронула и центральный орган военной разведки.

5-е делопроизводство было преобразовано в Особое делопроизводство разведки и контрразведки, которое подчинялось теперь непосредственно генерал-квартирмейстеру. Такое переподчинение свидетельствовало о повышении статуса разведывательной службы, что соответствовало усилению роли разведки в целом. Статистические делопроизводства по-прежнему входили в части 1-го и 2-го обер-квартирмейстеров. В часть 1-го обер-квартирмейстера включались делопроизводства по изучению сил и средств в Европе: Германия — в 4-е делопроизводство; Австро-Венгрия — в 5-е; Балканские страны — в 6-е и все остальные — в 8-е делопроизводство. В Части 2-го обер-квартирмейстера сосредоточивались делопроизводства по изучению азиатских стран: 1-е делопроизводство — Туркестан; 2-е — турецко-персидское; 3-е — оперативное по Дальнему Востоку; 4-е — стратегическое по Дальнему Востоку.

В целом, несмотря на непрерывные реформы в Военном министерстве и Генеральном штабе, удалось сохранить главное — существование разведки исключительно в рамках военного ведомства. Разведывательные органы ГУГШ остались единственной централизованной структурой разведки в России начала века. По мере нарастания угрозы мировой войны правительство пошло на увеличение расходов на разведку. До Русско-японской войны на негласную разведку военному министру отпускалось всего 56 920 руб. В 1906–1909 гг. Генеральный штаб получал ежегодно на секретные расходы 344 140 руб. В 1909 г. Государственная дума утвердила закон о выделении на разведку 160 тыс. рублей ежегодно в течение трех лет, что увеличило бюджет военной разведки до полумиллиона.

И все же данный объем финансирования был явно недостаточен по сравнению с теми задачами, которые должна была решать военная разведка. Примерно такие же суммы отпускало военное ведомство на содержание конюшен и манежа Николаевской академии Генерального штаба — 560 000 рублей. Только в 1911 г. было удовлетворено ходатайство Военного министерства о дополнительном увеличении ассигнований на секретные расходы на 1 443 720 рублей. В 1913 г. смета секретных расходов в военном ведомстве увеличилась и составила 1 947 850 рублей в год[627].

Причиной такого невнимания к разведке была уверенность правительства и Генерального штаба России в кратковременном характере будущей войны. В том, что война будет носить кратковременный характер, были уверены и все великие державы. Стратегия ведения войны в начале XX в. исходила из убеждения в невозможности затяжных войн, которые, как считалось, «не менее гибельны для победителя, чем для побежденного», так как требуют колоссального напряжения всех сил государства. Содержание «на военном положении» в течение сколько-нибудь длительного времени многомиллионных армий и огромных флотов считалось слишком обременительным для бюджетов даже индустриально развитых стран. Поэтому военная стратегия начала XX в. главное внимание уделяла проведению быстрой, тотальной мобилизации всех средств и ресурсов для нанесения первого удара в решающем направлении, даже без формального объявления войны[628]. Опыт Русско-японской войны показывал, что тот, кто раньше мобилизуется и наносит удар первым, получает преимущество, которое, в конечном счете, приводит в победе.

Своим наиболее вероятным противником в войне Россия считала Германию. 15 декабря 1906 г. состоялось совещание начальников генеральных штабов военного и морского ведомств, на котором обсуждался план совместного взаимодействия в случае начала войны. Сроки проведения мобилизации армии и флота в Германии были почти в два раза короче, чем в России. Предполагалось, что Германия воспользуется своим преимуществом и нанесет удар первой по самому уязвимому месту — Петербургу. После Русско-японской войны Балтийский флот значительно уступал флоту Германии. Поэтому была опасность, что, используя свое преимущество в сроках мобилизации и превосходстве на море, германский флот, прорвавшись в Финский залив, может высадить десант силой до корпуса, двинуть его на столицу и тем самым серьезно повлиять на весь ход войны. С учетом такого развития событий и был в 1907 г. принят план войны на Балтийском море[629].

Балтийскому флоту ставилась задача дать бой превосходящим силам противника на заранее подготовленной минно-артиллерийской позиции в самой узкой части Финского залива и задержать его на 10–14 дней, до завершения мобилизации армии. Но этот простой и не очень обременительный для бюджета страны план, имел один очень серьезный недостаток. Успех плана войны на Балтике, а возможно и всей войны, зависел от своевременного принятия решения о постановке минного заграждения. Командующий флотом адмирал Н. О. Эссен высказывал опасение, что германский флот может неожиданно, до формального объявления войны, прорваться в Финский залив и высадить десант для захвата столицы, прежде чем флот успеет поставить минное заграждение. В 1912 г. морской министр адмирал И. К. Григорович выразил эту мысль следующим образом: «Если заграждение это будет поставлено слишком рано, и военные действия не произойдут, то не только нарушится на долгое время мореплавание по Финскому заливу, но и будет израсходован наличный запас мин, возобновить который в быстрый срок не удастся. Кроме того, будет раскрыт и сам план военных действий на Балтике.

С другой стороны, если постановка заграждения запоздает с выполнением, то противник сможет появиться на позиции ранее наших заградителей и тем самым не допустить постановок, а значит, поставит наш флот в безвыходное положение. Таким образом, постановка минного заграждения на главной оборонительной позиции флота носит характер бесповоротного начала военных действий, может не совпасть с началом мобилизации и для своего выполнения потребует отдельного повеления»[630]. В связи с этим перед военно-морской разведкой стояла задача ни на минуту не упускать из вида германский флот и следить за всеми его передвижениями в Балтийском море.

Агентурная военно-морская разведка в России появилась в 1857 г., когда морское ведомство стало посылать своих официальных представителей военно-морских атташе за границу. Их главная задача заключалась в сборе сведений о флотах иностранных держав. Однако централизованная разведывательная служба была образована только после Русско-японской войны. С учреждением в 1906 г. Морского генерального штаба (МГШ) появился первый из известных проектов ее создания[631]. Организационно разведывательная служба находилась в ведении Иностранной (с 1912 г. Статистической) части МГШ, которая с 1911 г. отвечала как за сбор, так и за обработку агентурных данных. Создателем морской разведки можно считать М. И. Дубинина-Боровского, который руководил ее работой с 1909 г.[632] С 1914 г. он стоял во главе Особого делопроизводства МГШ, занимавшегося сбором информации и ответственного (до середины 1916 г.) за ведение морской контрразведки.