О политической стабилизации в националистической Испании говорила замена в январе 1938 года малочисленной и уже не справлявшейся с делами Государственной исполнительной хунты полноценным временным правительством из 12 человек. Трое из них, включая каудильо, были кадровыми военными, четыре — монархистами, два — фалангистами. И еще два были приятелями Франко, не имевшими определенных политических взглядов. Из 11 министров четверо, включая Серрано Суньера, ранее были узниками республиканских тюрем, из которых совершили побеги. Они на собственном опыте познали, против кого ведут борьбу.
Генералитет в лице Франко возглавлял правительство. Генералы занимали посты военного министра (Давила), министра общественного порядка (Анидо), верховного комиссара Марокко. Монархисты получили посты министра иностранных дел (граф Гомес Хордана), финансов (Андрес Амадо), юстиции (Родесно), образования (Сайнс Родригес). Фалангистам каудильо доверил два второстепенных министерства — сельского хозяйства и труда. Важный пост министра внутренних дел занял родственник Франко, бывший правый республиканец Серрано Суньер. Местом пребывания правительства каудильо избрал Бургос, куда были переведены все правительственные ведомства. Националистическая Испания обрела временную столицу.
Победы на Северном фронте заметно укрепили международные позиции националистов. Все ведущие мировые державы (кроме СССР) перестали их называть мятежниками. К 1938 году с Франко поддерживали дипломатические отношения 26 государств Латинской Америки и Европы. Помимо Германии, Италии и Португалии, так поступили Швейцария, Бельгия, Ватикан, Венгрия, Польша и около десятка латиноамериканских республик. Страны, не сделавшие этого, тем не менее стали открывать в националистической Испании консульства или торговые миссии.
Считавшая себя демократической страной Британия после падения Астурии, в ноябре 1937 года, направила в Саламанку своего официального агента, статус которого напоминал посольский. Аргументировалось это с характерной английской учтивостью защитой деловых интересов Британии и ее подданных «в западных районах Испании, которые в настоящее время прочно заняты силами генерала Франко».
Вскоре Государственная исполнительная хунта заключила с британским агентом экономическое соглашение. В обмен на продолжение вывоза бискайской железной руды в Англию каудильо получил у лондонских банкиров заем на 1 000 000 фунтов стерлингов.
Английское правительство все чаще ставило перед Комитетом невмешательства вопрос о наделении Франко правами воюющей стороны, однако каждый раз решение вопроса упиралось в вето со стороны СССР и Франции. Правительство в Бургосе в свою очередь выражало возмущение происками «советского и французского империализма», а печать СССР клеймила «интриги лондонского Сити».
Между тем непризнание националистов воюющей стороной лишало Англию, Францию и СССР возможности требовать у Бургоса компенсаций и извинений при всевозможных инцидентах… (Ведь с точки зрения данных держав и Лиги Наций, националистической Испании юридически не существовало!) Кажется, сами националисты до конца не понимали выгод своего положения. В целом же националистическая Испания на втором году войны уверенно смотрела в будущее. Мятежники мало-помалу обретали облик законной власти.
К 1938 году главный штаб каудильо был занят подготовкой новых ударов по Республике. Германские советники рекомендовали наступать одновременно на Гвадарраме в Кастилии и под Теруэлем в Арагоне, но осторожный Франко не собирался распылять силы и утвердил только операцию на Гвадарраме. Она должна была последовать в декабре, но ее пришлось отсрочить из-за борьбы с партизанами в недавно занятой Астурии.
Позиция же Республики выглядела не столь уверенной, как годом ранее. К ноябрю 1937 года республиканцев покинул былой оптимизм («августовский», «апрельский» и др.), и впервые ощутилась усталость от войны и внутренних конфликтов.
Сокрушить националистов на широком фронте ни разу не удалось. Многочисленные местные успехи — от Сесеньи и Гвадалахары и от Пособланко до Тенеса — не слились в общую победу, человеческие и материальные потери были гораздо больше, чем у врага.
Расшатанная беспечностью вождей и нетерпением масс республиканская экономика работала, не используя всех своих возможностей. Несмотря на бесконечные призывы партий и профсоюзов, производительность труда оставалась ниже, а трудовая дисциплина — хуже, чем в националистической Испании. Каталония давала вчетверо меньше военно-промышленной продукции, чем в 1914–1918 годах, когда ее заводы работали по французским подрядам, обслуживая Западный фронт Первой мировой войны.
На 15-м месяце испанской войны Кольцов мрачно отмечал:«Сегодня Барселона не работает по случаю праздника (Дня независимости Каталонии. — С.Д.). Завтра — по случаю субботы. Послезавтра — по случаю воскресенья… Уравниловка носит издевательский характер. Чернорабочему платят 18 песет, квалифицированному рабочему — 18.25, инженеру — 18.50».
Народный фронт отверг довоенную аграрно-сырьевую и валютную политику, не приняв взамен никакой другой. Из-за непомерных военных расходов песета обесценивалась. В 1938 году на международных биржах за республиканскую песету давали в 4–5 раз меньше, чем за националистическую. Рыночные цены на питание угрожающе росли, зарплата же была повышена только в 1,5 раза. В глубоком тылу портились солидные запасы миндаля, пробки, калия, без движения лежали руды различных металлов и древесина. Многочисленные общественно-государственные комиссии произвольно налагали запреты на их вывоз, сами же ничего не вывозили, ссылаясь на блокаду и бомбежки. Между тем частные предприниматели-каталонцы, имевшие смелость нарушать запреты, умудрялись продавать сырье за границу и получать выручку в инвалюте.
Хотя более половины населения Республики жило в деревне, продовольственные ресурсы за год войны были исчерпаны. Республика все более полагалась на поставки советского, американского, голландского и шведского продовольствия, но из-за морской блокады оно далеко не всегда прибывало вовремя и в нужном количестве.
На республиканцев надвигался голод. Карточные продовольственные нормы пришлось сильно урезать. К 1938 году мясо, рыба и даже хлеб стали предметами роскоши. Обращала на себя внимание нехватка рыбы в приморской Каталонии и мяса — в селах скотоводческой Кастилии, молоко полагалось только детям. Не хватало топлива, обуви, табака, стекла.
Советское вмешательство в испанские дела, запрещение ПОУМа, репрессии против анархистов несколько консолидировали тыл, но окрасили политическую жизнь Республики в сумеречные тона. Многопартийность напоминала декорацию, за которой скрывалось могущество служб безопасности и преобладание друзей СССР — социалистов Негрина и компартии. Левореспубликанские партии, каталонские и баскские националисты, многие социалисты не без оснований полагали, что скоро наступит их очередь. К тому же войне не было видно конца, а шансы на победу с каждым днем уменьшались.
В среде тех, кто не был согласен с продолжением войны и с влиянием СССР на Республику, все чаще стали раздаваться голоса в пользу мирного урегулирования. У Хулиана Бестейро появлялось теперь много единомышленников.
Осведомители различных рангов доносили в Москву, что осенью 1937 года в гостиных Барселоны и Валенсии вполголоса шли разговоры о необходимости прекращения огня, об общеиспанских выборах под контролем Лиги Наций, которые помогут остановить разрушение страны и примирить испанцев. За рубежом закулисные попытки достичь мира по соглашению предпринимали баски, каталонцы, сторонники Прието, причем одни из них допускали посредничество Англии, другие — Ватикана, а третьи — Италии.
Количество же союзников и доброжелателей Республики стало сокращаться. Уменьшалась численность интербригад, их вклад в вооруженную борьбу. Многие их члены стали самовольно переходить в анархистские дивизии или уезжать на родину, чего ранее не случалось. Мельчал сам контингент. С общим затягиванием войны в интербригадах усилились отлучки с передовой, пьянство, частыми стали хищения имущества, рукоприкладство командиров. Участились межнациональные конфликты. Немцы и англичане возмущались политическим засильем французов (читай — Андре Марти), поляки — засильем итальянцев (в благоволении к итальянцам обвиняли Пальмиро Тольятти и Луиджи Лонго). Все шире практиковалось тюремное заключение недовольных интербригадовцев. Арестованных помещали в тайные тюрьмы, куда не имели доступа республиканские власти.