В 1921 г. был поставлен вопрос о необходимости подвергнуть реорганизации ВЧК. XI партийная конференция в декабре 1921 г. приняла по этому вопросу следующее решение: «Судебные учреждения Советской республики должны быть подняты на соответствующую высоту. Компетенция и круг деятельности ВЧК должны быть соответственно сужены, и сама она реорганизована». Подчеркнута была необходимость гарантий прав личности и охраны имущества граждан. Указывалось, что новые формы отношений, созданные властью в процессе революции и на базе экономической политики государства, должны получить свое выражение в законе и защиту в судебном порядке.

6 февраля 1922 г. Президиум ВЦИК своим постановлением упразднил органы ВЧК, передав их уточненные и суженные функции созданному при НКВД Государственному политическому управлению (далее — ГПУ). В постановлении отмечалось: «Все общеуголовные дела по спекуляции, должностным и другим преступлениям, находящиеся до опубликования настоящего постановления в производстве ВЧК и ее органов, подлежат в 2-недельный срок передаче в ревтрибуналы и народные суды по принадлежности, и впредь все дела… подлежат разрешению исключительно в судебном порядке ревтрибуналами или народными судами по принадлежности».[210] Тем самым у вновь образованного органа следственные функции были сохранены только в области борьбы с контрреволюцией и шпионажем.

Правильность принятого руководством страны решения у отечественных юристов не вызывала сомнений. Вместе с этим высказывалось мнение, что в борьбе с должностными преступлениями, в особенности «в хозяйственной области… необходимо участие розыскного аппарата ГПУ… в форме секретного наблюдения, но все чисто следственные действия… уже более по плечу органам нормальной администрации и судебно-следственным органам».[211]

Более категорично свое мнение высказывали сотрудники ГПУ. Так, например, в конце февраля 1922 г. член Коллегии ГПУ Я. X. Петере обратился к В. И. Ленину с письмом, в котором указывал на несвоевременность ликвидации ВЧК, что привело к увеличению числа правонарушений в стране, на разного рода непорядки на железной дороге, в торговых, кооперативных и советских учреждениях, на взяточничество.[212]

Проведенный анализ показывает, что указанные реформы и реорганизации проводились на фоне бедственного положения сотрудников этих органов. Так, например, в записке В. Н. Манцева[213] к Ф. Э. Дзержинскому о тяжелом материальном положении сотрудников ГПУ Украины от 5 июля 1922 г. отмечалось: «Денежное вознаграждение, которое выплачивается сотруднику, мизерное так же, как продовольственный паек… Зарегистрирован ряд случаев самоубийств на почве голода и крайнего истощения. Я лично получил письмо от сотрудниц, в котором они пишут, что принуждены заниматься проституцией, чтобы не умереть с голоду. Арестованы и расстреляны за насилия и грабежи десятки, если не сотни, сотрудников, и во всех случаях установлено, что идут на разбой из-за систематической голодовки».[214]

Не лучше обстояли дела с финансированием и в Наркомате юстиции. Так, в 1922 г. в государственном бюджете на долю НКЮ было предусмотрено прямых кредитов всего лишь на 5 млн. золотых рублей и оборотных на 16 млн. В среднем в месяц на каждый участок суда приходилось по 82 рубля золотом (для сравнения, судья в Англии в это время получал, в переводе на рубли, более четырех тысяч в месяц).[215] Это приводило к тому, что «отсутствие средств, канцелярских принадлежностей, несоответствие назначению судработников сильно отражается на работе».[216] Из-за невыплаты в течение нескольких месяцев денежного содержания работникам суда один судья по деревням собирал милостыню.[217] Через год, несмотря на принятие решения об увеличении оплаты труда «по 15 разряду ставок ответственных работников», положение не изменилось, «что довело работников юстиции до нищеты. Технический персонал беспрерывно уходит».[218] Как свидетельствует периодическая печать тех лет, в судах процветало взяточничество и различные должностные злоупотребления. В не менее сложном материальном положении были и сотрудники органов РКИ.

Анализ архивных документов позволяет сделать вывод, что в последующие годы финансирование этих органов стало стабилизироваться, но оставалось все же недостаточным. Так, в 1924 г. Ф. Э. Дзержинскому пришлось вести борьбу с Г. Я. Сокольниковым по вопросам о смете ОГПУ. Г. Я. Сокольников, будучи наркомом финансов, по мнению Ф. Э. Дзержинского, принижал роль и значение органов безопасности. Понимая трудности финансового положения страны, Ф. Э. Дзержинский шел на уменьшение сметы, сокращение аппарата ОГПУ, выступая в то же время против сокращений, ставивших под угрозу выполнение чекистами заданий правительства. 18 марта 1925 г. он писал Г. Зиновьеву, что «для ОГПУ пришла очень тяжелая пора», видя главную причину этого в недооценке значения органов безопасности Н. И. Бухариным, Г. Я. Сокольниковым, М. И. Калининым.[219] Между тем, в НКРКИ в 1924 г. зарплата сотрудников наркомата выросла вдвое по сравнению с другими советскими учреждениями.

В дополнение к финансовым проблемам деятельность этих органов осуществлялась в условиях «кадрового голода». По состоянию на 1 августа 1922 г. по штату в ГПУ состояло 49 487 человек (наличный состав был несколько меньше штатного: 48 223 человек). С 1 октября 1922 г. по 1 февраля 1923 г. штаты ГПУ были сокращены на 40 %. На коллегии ГПУ 27 сентября 1923 г. было решено сократить центральный аппарат ГПУ с 2300 до 1500 человек. На 1 ноября 1923 г. в составе ГПУ страны было 13 ГПУ союзных республик, 82 контрольно-пропускных пункта, 234 пограничные заставы, восемь окружных транспортных отделов, 15 дорожно-транспортных отделов. Штатная численность ГПУ (без Дальневосточной республики) составляла 33 152 человека, т. с. 63 % численности, утвержденной Политбюро ЦК РКП(б) 25 ноября 1921 г.[220]

Увеличение весной 1922 г. количества проявлений коррупции потребовало от руководства страны организации новых форм противодействия ей. Все губкомы РКП(б) по распоряжению ЦК РКП(б) от 1 июня 1922 г. провели неделю борьбы со взяточничеством. Многие парткомы поручили чекистам возглавить эту борьбу и подготовить для печати имевшийся у них материал.[221] В ряде городов вводилось круглосуточное дежурство по приему граждан с заявлениями и жалобами. Население было извещено, что оно может в любое время обратиться в губернский отдел ГПУ. Совместным приказом Народного комиссариата путей сообщения и ГПУ от 15 июля 1922 г. в центре и на местах были намечены специальные мероприятия по борьбе со взяточничеством на путях сообщения.[222]

Однако изменить ситуацию такими мерами не удалось. Было принято решение о проведение широких мероприятий по борьбе со взяточничеством.

Кампания по борьбе со взяточничеством 1922 г. была одним из первых мероприятий чекистских органов по борьбе с преступлениями в сфере экономики. Руководство этой кампанией возлагалось на ЭКУ ГПУ.

28 мая 1922 г. в составе НКЮ была создана Государственная прокуратура РСФСР, в задачи которой, наряду с надзором за соблюдением законности на всей территории государства и пр., входила функция по надзору за деятельностью органов безопасности. В Положении о прокурорском надзоре, принятом 28 мая 1922 г. III сессией ВЦИКа IX созыва, было закреплено, что на органы прокуратуры возлагалось «непосредственное наблюдение» за деятельностью органов ГПУ. Между тем за ГПУ оставалось право требовать, чтобы по делам, носящим особо секретный характер, ознакомление производилось «непосредственно самим прокурором», а не через штат его помощников. Таким образом, установился особый порядок контроля за органами ГПУ со стороны прокуратуры.