Вместе с тем, во многих губерниях имело место пренебрежительное отношение к деятельности прокурорских работников со стороны местных властей, которые не допускали и мысли о возможности контроля за своей работой со стороны прокуратуры, что снижало эффективность борьбы с коррупцией. «Наблюдай за милицией, лови уголовников, но не роняй престижа власти… это контрреволюция».[223]

Остро ощущалась нехватка квалифицированных кадров. К 1 ноября 1922 г. из 2779 штатных должностей, выделенных для работников прокуратуры (с техническим персоналом), было замещено только около 50 %. К 1 января 1923 г. все 58 губерний РСФСР были полностью укомплектованы прокурорами, но их образовательный уровень был низким: только 18 прокуроров (31 %) имели высшее образование (но не всегда юридическое), 17 человек (29 %) были со средним образованием, а остальные — с низшим. Еще сложнее шло назначение помощников (заместителей) прокуроров. Из 768 должностей (по штату) на 1 января 1923 г. было замещено лишь 422 (55 %). Почти половина назначенных помощников губернских прокуроров происходила из рабоче-крестьянской среды. Отсюда их невысокий образовательный уровень. Высшее образование имели 127 человек, среднее — 110, остальные — низшее.[224]

В связи с изменением форм и методов хозяйствования и резким обострением «опасности оживления мелкобуржуазной стихии», начиная со второй половины 1921 г., действия органов Рабоче-крестьянской инспекции в условиях НЭПа стали носить многообразный характер. При этом внимание их было направлено не только на выявление правонарушений, в том числе и коррупционного характеpa, но и на налаживание работы государственного аппарата в новых условиях, на создание качественного состава работников советских учреждений.

В августе 1921 г. В ЦИК принял декрет об усилении деятельности РКИ. В декрете указывалось, что в связи с развернувшейся упорной борьбой с хозяйственной разрухой на РКИ возлагаются ответственные задачи по инструктированию и инспектированию хозяйственных органов республики.[225]

В дополнение к этому в Положении о Наркомате РКИ (далее — Положение), принятом ВЦИК еще 9 января 1922 г.,[226] содержался перечень задач РКИ, среди которых особое значение имели: надзор по учету, распределению и хранению государственного имущества и наблюдение за правильным и целесообразным ведением всех текущих хозяйственных операций; последующая проверка финансовых, материальных и сметных документов; выработка мер по упрощению делопроизводства, а также форм отчетности и учета; представление на рассмотрение государственных органов предложений о рационализации органов управления, мерах борьбы с бесхозяйственностью. В их права, в числе прочего, входило: производить выемки документов и опечатывание; назначать во всех советских и общественных учреждениях и организациях для ревизий и осведомления своих представителей; привлекать к суду виновных в правонарушениях должностных лиц, выступать через своих представителей на суде в качестве обвинителя и истца. Более того, по настоянию В. И. Ленина, они наделялись правом контроля за предпринимательской деятельностью частных арендаторов, чтобы предотвратить хищническое использование, порчу и расхищение общенародного имущества.[227] В обязанность РКИ стал входить контроль за финансовыми операциями, заключением и использованием договоров, поступлением налогов, хранением продуктов, постановкой складского дела, осуществлением заготовок.

В соответствии с Положением центральные органы этого ведомства подразделялись на 9 центральных инспекций (продовольственная и сельскохозяйственная; техническо-промышленная; труда, социального обеспечения и здравоохранения; административная; просвещения и пропаганды; финансовая; внешних сношений; военно-морская; путей сообщения) и управление делами с центральным бюро жалоб при нем.

Местными органами РКИ являлись:

а) губернские и уездные (или районные) инспекции при исполкомах,

б) инспекции экстерриториального характера (военно-морская и путей сообщения, кроме местного транспорта),

в) ячейки содействия РКИ.

В результате возложения на органы РКИ задач по борьбе с преступностью в стране наметился заметный рост привлечения к ответственности за должностные преступления. Так, например, если в 1921 г. по предложению органов РКИ карательным мерам через гражданский и партийный суды подвергалось 3167 человек, то за неполный 1922 г. к ответственности было привлечено уже 4350 человек.

Анализ архивных документов о деятельности органов РКИ в этот период позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, органы РКИ, как в центре, так и на местах, в рамках своей компетенции были наделены широкими полномочиями по контролю почти за всеми учреждениями и предприятиями РСФСР (независимо от форм собственности), включая сюда даже контроль за хозяйственной стороной деятельности ВЦИК и СНК. Исключение составляли только партийные органы, контроль за которыми государственными и ведомственными нормативными актами не был предусмотрен. Во-вторых, на органы РКИ в числе прочего возлагались задачи и по борьбе с преступностью.

Поиск новых форм противодействия коррупции продолжался и в дальнейшем. Так, например, в августе 1923 г. в НКРКИ было разработано Положение о ячейках содействия РКИ, которые создавались в центре и на местах при крупных и особо важных государственных предприятиях и учреждениях. Их главная задача состояла в изучении положительных и отрицательных сторон в производственно-хозяйственной и управленческой деятельности данного учреждения или предприятия, содействии борьбе с бюрократизмом, взяточничеством. Подчинялись они органам РКИ и в то же время опирались на помощь профсоюзной организации.

В 1923 г. комиссией по борьбе со взяточничеством был установлен порядок отношений между подрядчиками и государственными органами, регулируемый гражданским законодательством, а принцип авансирования при заключении контракта был признан недопустимым. В случае совершения коррупционных правонарушений, подразделения РКИ обязывались принимать меры к виновным путем предъявления к ним гражданских исков и наложения дисциплинарных взысканий.

В целях предупреждения коррупции при заключении сделок и договоров между государственными учреждениями устанавливались правила конкурсного рассмотрения предложений возможно большего числа учреждений и предприятий и выбора контрагента на основе соревнования цен, технических и прочих условий.[228]

Много внимания уделялось вопросу очищения этих органов от «чуждых элементов» и должностных правонарушителей. Так, например, в НКЮ отдельно рассматривался вопрос о привлечение к уголовной ответственности работников юстиции. В циркуляре Верховного трибунала ВЦИК РСФСР от 23 сентября 1922 г. № 145 «О рассмотрении дел по обвинению членов трибуналов в преступлениях по должности»[229] указывалось на то, что, в интересах беспристрастного расследования по обвинению членов трибуналов в преступлениях по должности эти дела должны рассматриваться в трибуналах соседних губерний. В циркуляре особо подчеркивалось обязательное требование подачи в Верховный трибунал В ЦИК информации о возбуждении дел по обвинению членов трибуналов в должностных преступлениях. В развитие этого 7 октября 1922 г. вступил в силу циркуляр НКЮ № 93 «О рассмотрении дел о должностных преступлениях судебных работников»,[230] в котором указывалось о необходимости рассмотрения в соседних губерниях и дел по обвинению в преступлениях по должности народных судей, а также председателей и членов президиумов революционных трибуналов и советских народных судов.