Стремясь обезопасить себя от действий «военной» и «венской» оппозиций, Петлюра заявил о созыве Народной Рады (подписав соответствующий закон) — законодательного предпарламента, для чего провел консультации с народными республиканцами, федералистами, эсдеками, «самостийныками» под лозунгом «консолидации всех национальных сил».

На 14-е, а позже — на 30 января было запланировано открытие Народной Рады, но собрать ее удалось только 3 февраля 1921 года в Тарнове. Она объединила в своем составе 34 представителя украинских партий, профсоюзов, общественных организаций. Главой Рады был избран федералист Иван Фещенко-Чеповский. До апреля 1921-го Рада постоянно собиралась легально, но потом она была вынуждена маскировать свои действия. Рижский договор4 и недоверие Петлюры к Раде определили ее распад. Из нее выходят недовольные Петлюрой, представители социал-демократов и федералистов. Рада республики постепенно превращалась в «клуб заядлых политических спорщиков». Она не способна была ни наладить работу министерств, ни создать новое коалиционное правительство. В апреле 1921-го, когда Рада вышла из-под влияния Петлюры, он уже рассматривал Раду как своего конкурента на «призрачную власть» и стремился ее разогнать — «временно распустить». Петлюра так оценивал Раду: «Я не могу терпеть этой атмосферы взаимного недовольства и нападок», «критики и говорильни», где «все мной недовольны». Польские власти также были не в восторге от «деятельности» Народной Рады. В августе 1921 года Петлюра решается, несмотря на протесты «партийцев», распустить Раду республики и сократить правительство В. Прокоповича (пришло к «власти» в марте 1921 года, а с июля уже практически не работало), оставив только восемь министерств. Часть министров выехала из Польши, часть попросила в Польше политического убежища. Вскоре было объявлено о создании нового «правительства УНР в эмиграции» во главе с инженером Филиппом Пилипчуком.

Справка: Пилипчук Филипп (1869—1940) — доцент теоретической механики Киевского политехнического института. В 1919 г. — министр железных дорог. Премьер правительства УНР «в эмиграции» 1921-1922 гг.

Но деятельность этого «правительства» необходимо было конспирировать от бдительного ока Советов. Москва постоянно требовала от Польши «пресечь петлюровщину» и выслать ее активных деятелей из страны. Для создания «легальной крыши» в Польше были созданы «общественные» организации — «Украинская ЦК» и «Ликвидационная комиссия», что наблюдали за лагерями интернированных украинских военных. Эти организации действовали по официальному разрешению польского правительства.

В декабре 1920 года Петлюра вышел из состояния очередной депрессии и начал думать о новом походе на Украину. На этот раз все надежды были связаны с внутренним восстанием крестьян на Украине. В УССР были направлены эмиссары, которым поручалось организовать координационный центр повстанчества на Украине. К марту 1921-го был создан Центральный Повстанческий комитет и региональные повстанкомы.

В Польше в декабре 1920-го Петлюрой был создан повстанческий отдел при украинском Генштабе, а в январе 1921 года — Партизанско-повстанческий штаб при Главном атамане, в во главе с генералом Юрием Тютюнником. Он должен был направлять восстание из-за границы. «Всеобщее восстание» и «поход на восток» планировалось начать в конце апреля—начале мая 1921 года. К этому времени поляки обещали вооружить и организовать ударную группу армии УНР из двух тысяч солдат. 12 марта Петлюра подписывает приказ о подготовке к восстанию, в котором требует не начинать «ни одного неорганизованного выступления» и ждать приказа о всеобщем восстании. Одновременно с этим в УССР из Польши устремляются сотни эмиссаров и инструкторов по подготовке всеобщего восстания.

Поляки в апреле 1921-го приказали перебазировать «штаб» из Тарнова во Львов и разместили его в помещении Второго отдела (разведка) польского Генштаба. Цель польских генштабистов была в том, чтобы ослабить Петлюру, вырвав у него из рук руководство «повстанцами», и использовать повстанцев на Украине только для целей «разведки и диверсий». Полякам уже не нужны были новые «походы на Киев». Второй отдел Генерального штаба войска Польши считал, что при условии «строгой конспирации» нужно использовать отряды Савинкова и Петлюры для поддержания влияния на украинское общество, для поддержки антисоветских кругов. Савинков и Петлюра нужны были польской власти для раскола «антипольского лагеря», в противовес галичанам, стремившимся поднять всеобщее восстание против польской оккупации в Галичине и на Волыни, и белогвардейцам, которые высказывали свое неодобрение Рижского договора.

Хотя польский Генштаб и допускал возникновение новой войны против РСФСР в 1921 году, он не хотел ее специально провоцировать. Война 1920 года принесла Польше не только огромные материальные потери, но и огромное число погибших — более 180 тысяч, 1/4 всей армии. Сейм выступал за мир с Советами и требовал отказаться от идеи Пилсудского, связанной с федерацией Польши, Литвы, Украины и Белоруссии.

18 марта 1921 года был подписан Рижский договор между Польшей и РСФСР—УССР. Этот договор закреплял за Польшей земли, которые уступил Пилсудскому Ленин, что было «пределом мечтаний» многих польских ура-патриотов.

В соответствии с Рижским договором в апреле 1921 года правительство УССР потребовало соблюдения принципов невмешательства во внутренние дела друг друга и запрещения существования на своих территориях вооруженных, враждебных другой стороне, формирований. Польское правительство было вынуждено формально запретить деятельность правительства УНР, Директории, Народной Рады, пресс-бюро УНР на территории Польши. Во исполнение очередной ноты Советской России польская сторона обязалась выдворить из страны до 1 мая 1921 года Петлюру, его министров, Раду УНР. Петлюровцы потеряли статус легальности и легитимности в Польше. Но когда к 20 мая Петлюра так и не был выслан из Польши, правительство РСФСР начало угрожать войной. С этого времени украинские «учреждения» в Польше переходят на нелегальное положение. Размышляя над итогами Рижского договора, Петлюра в письме А. Никовскому (апрель 1921 г.) так оценивает ситуацию: «... об отъезде правительства (УНР в изгнании. — B.C.) или его части не следует ставить вопрос в плоскости принципиального согласия. Это угрожало бы нам внутренними тяжелыми последствиями... Дело моего путешествия в Париж — для меня неожиданно. Такого путешествия быть не может, ибо в интересах государства — исходя из нынешних обстоятельств — оно было бы недопустимо... Относительно меня — наиболее соответствующей формой решения дела могло быть конспирирование моего пребывания и жизни... Относительно инициатив выезда правительства — этот вопрос очень деликатен, и его решать необходимо очень осторожно».

Хотя, в феврале 1921-го, в письме к немецкому послу Петлюра и заявлял, что уже не имеет надежд на военную помощь Европы в борьбе против Советов, все же через три месяца после этого заявления, как можно понять идею писем к А. Шульгину и А. Никовскому, Петлюра был уже готов к новым походам и «политическим комбинациям». Он снова хочет верить, что в союзе с Францией, Италией, Турцией у будущего украинского движения есть перспективы и даже Кубань «может упасть нам, как спелая груша». Свои новые идеи Петлюра развивает в письме начальнику Генерального штаба УНР, стремясь увязать их с разработкой новой военной доктрины. В этом письме Петлюра рассуждает о возможности создания системы Черноморско-Балтийского оборонного блока «против Москвы» и привлечения Италии и Турции в свои «союзники».

В апреле—мае 1921 года Пилсудский и Петлюра объехали лагеря украинских войск, причем Пилсудский извинился перед украинскими войнами за отход от Варшавского договора и за Рижский мир. К этому времени было решено перенести начало похода Петлюры на Украину с конца апреля на вторую половину мая 1921 года (ориентировочно на 20 мая). Поляки к этому времени согласились подготовить и вооружить 5 тысяч бойцов-петлюровцев. Переговоры с Борисом Савинковым, главой «Российского эвакуационного комитета», и казачьим донским полковником Гнилорыбовым обещали Петлюре поддержку до 10 тысяч «савинковцев», что находились в подполье и в партизанах в БССР и УССР. Восстание должно было начаться с перехода отрядов Петлюры и Савинкова, силой в 500 человек, советско-польской границы. Эти отряды, после объединения с повстанческими отрядами атаманов Мордалевича и Струка, должны были объявить мобилизацию крестьян Волыни и ударить всеми силами на Киев. Считалось, что к этому времени, когда силы Петлюры и Савинкова увеличатся до 20 тысяч бойцов, из Польши выступит пять тысяч петлюровцев, сведенных в четыре вооруженные поляками дивизии. Эти дивизии должны были создать костяк 1-й армии УНР; 2-я армия УНР, как планировалось, будет создана исключительно из крестьян повстанцев и бывших красноармейцев. В эти дни Петлюра заявил Мазепе: «Я хочу с конницей идти на Украину».