Наказ — весьма любопытный документ. Это отражение общего состояния эпохи, и в то же время это отражение личных взглядов императрицы и тех взглядов, которые исповедовало ее окружение. При том что Наказ остался именно наказом и ничем иным, он представляет собой очень интересный и важный документ, потому что с него начинается определенное развитие умонастроений в нашей стране.
6. «Наказ» Уложенной комиссии
В 1767 году произошли выборы. Екатерина хотела, чтобы в большой Комиссии по составлению нового уложения были представлены абсолютно все категории населения, кроме, естественно, крепостных. Посадские жители могли попасть туда только в результате трехстепенных выборов, тогда как дворянство посылало своих представителей напрямую. Были здесь и свои несовершенства — какие-то заштатные городки имели право послать одного депутата, и Москва послала тоже одного депутата, хотя, конечно, какой-нибудь город Буй Костромской губернии и Москва — это все-таки разница.
Ключевский дает состав депутатов комиссии в процентном отношении. Это довольно любопытно. От правительственных учреждений — около 5 процентов (то есть в основном лица чиновные), дворянство — 30 процентов, города — 39, сельские обыватели — 14 процентов (государственные крестьяне и однодворцы), казаки, инородцы и остальные классы и сословия 12 процентов. Всего было избрано 564 депутата.
Каждый из них должен был привезти наказ от своих избирателей. Доходило до анекдотов: один архангельский крестьянин привез несколько сот наказов, тщательнейшим образом обойдя все погосты и деревни, которые он должен был представлять. Другие сводили нечто подобное воедино. Но все равно: при том, что депутатов было полтысячи, наказов оказалось полторы тысячи.
Чрезвычайно торжественно, с большой помпой были открыты заседания тронной речью императрицы в Грановитой палате. Век был сентиментальный, депутаты плакали, слушая речь матушки государыни, и попытались тут же поднести ей самые потрясающие титулы.
«30 июля 1767 года Екатерина открыла Комиссию нового уложения торжественным приемом в Кремле, куда она прибыла из Головинского дворца церемониальным поездом с гофмаршальскими жезлами, скороходами, статс-дамами и прочими величавыми украшениями, какие придумал век формулярных чувств и символического мышления». Ей поднесли титулы Великой, Премудрой, Матери отечества. Екатерина в изящном личном ответе депутатам и не приняла, и не отклонила поднесенного титула, а в записочке маршалу (руководителю всего собрания) как будто даже выразила досаду на депутатов: «Я им велела сделать Российской империи законы, а они делают апологии моим качествам».
Трудно было себе представить, как будет работать такая толпа разношерстных и разномастных депутатов, поэтому довольно быстро была предпринята попытка разделить их на комиссии: дирекционная (имевшая исполнительную власть; она же имела право учреждать частные кодификационные комиссии по конкретным вопросам); экспедиционная комиссия (редакторская работа); подготовительная комиссия (она должна была прочитывать наказы с мест, сводить их воедино и представлять дальше). Все возглавлял маршал собрания. Комиссия большая, где работали все, просуществовала весьма недолго: уже в декабре она была переведена в Петербург, в феврале начала работу, а еще год спустя, осенью 1768 года, Комиссия по составлению Уложения была вообще закрыта под предлогом войны с Турцией, куда многие депутаты должны были отправиться в качестве офицеров. Частные комиссии проработали еще много лет.
За время своей деятельности комиссия провела 203 заседания, не решив практически ни одного вопроса. Почему? Я бы порекомендовал вам одну забавную книжку, которую написал английский писатель {34} Паркинсон. Она так и называется: «Закон Паркинсона». Никакого отношения к медицине это сочинение не имеет, там идет речь, если хотите, о болезнях системы управления. Остроумный англичанин в очень веселой форме дает понять, на что обречена любая комиссия, любой съезд, любое собрание, если там слишком много депутатов. На исторических фактах, выводя шутливые алгебраические формулы, он доказывает, что оптимальный состав любой комиссии не должен превышать 21 человека. Чем меньше кабинет министров, чем меньше тот или иной штат, коллегия или министерство, тем лучше, тем скорее будут решены дела. Оптимальный вариант — человек девять. Становится понятно, почему приказ князя Одоевского из пяти человек так быстро и толково составил Соборное уложение 1649 года и почему комиссия Екатерины, в сто раз большая, не составила ничего.
Психологически это вполне объяснимо: сколько можно посадить за один стол людей, чтобы беседа была общей? Если больше 20, то начинается групповщина: на одном конце стола говорят об одном, на другом — о другом. Не случайно все парламенты и думы тут же делятся на небольшие палаты и комиссии, потому что иначе решить ничего нельзя.
Екатерина прекратила заседания комиссии по следующим причинам. По стране пошли слухи среди крестьян о том, что-де хотят дать какие-то законы, какую-то волю, но доброй императрице не дают это сделать. Количество волнений стало увеличиваться. Этого Екатерина не желала совсем. Во-вторых, она поняла, что это собрание ничего решить не может. Она не стала этого афишировать, а коль скоро началась война с Турцией, воспользовалась благовидным предлогом для того, чтобы все это прекратить. Но при этом она вовсе не собиралась забывать то, что было сделано этой комиссией. Позже, обсуждая с Потемкиным те или иные государственные преобразования или указы, она постоянно пользовалась материалами, которые были наработаны, в первую очередь наказами с мест. То есть практическое значение их было достаточно серьезно.
7. Губернии
Екатерина издала три наиболее, пожалуй, известных закона: новое губернское учреждение России, жалованная грамота дворянству и городам. Губернское учреждение появилось в 1775 году. При Елизавете у нас было 20 губерний, а теперь в России должно было появиться 50 губерний. Это было очень разумно При этом старались положить в основу не территорию, хотя, учитывалось, естественно, местоположение тех или иных территорий, проживание того или иного населения. Основным принципом была плотность населения. В губернии должно было быть примерно от 300 до 400 тысяч человек. Поэтому Московская губерния оказалась по площади небольшой, а Архангельская — чудовищных размеров.
Затем Екатерина, как ей казалось, весьма четко провела реформу губернских учреждений. Во главе стоял губернатор с колоссальными правами. Фактически он имел мало чем ограниченную власть в губернии, он докладывал в Сенате и имел право личного доклада императрице. Губернии делились на уезды. До Екатерины они делились на провинции, а провинции — на уезды. Уезды должны были быть небольшими — 20–30 тысяч человек в каждом. Следовательно, все губернские учреждения были двух уровней губернские и уездные.
Здесь очень четко был проведен сословный принцип. Помимо Казенной палаты, которая ведала финансами, помимо губернского управления (т. е. аппарата самого губернатора), была система судов дворянских, городских и крестьянских, система благотворительных учреждений (сиротские дома, или дворянская опека).
В Наказе Екатерина говорила о разделении властей: законодательная власть должна быть сама по себе, исполнительная — сама по себе, а судебная — сама по себе. Здесь это, в принципе, прослеживается. Но поскольку губернатор имел абсолютную власть, на практике все выходило несколько иначе. Кроме того, решить проблему, скажем, суда между посадским человеком и дворянином было непросто. Был еще совестный суд — прообраз будущего мирового. В учебниках об этом написано достаточно подробно. Добавлю лишь, что вся эта система, на бумаге казавшаяся стройной, на деле была малоэффективной и порядка прибавила не много. Злоупотребления продолжали копиться, и на протяжении первой половины 19 века русский суд и русские губернские учреждения ничего приятного из себя не представляли. Настоящая реформа, настоящее исправление этого положения начинается только при Александре II.