Введение надельной системы означало формальное отрицание старой родовой общины, как основной экономической единицы. Согласно кодексу «Тайхорё», теперь такой единицей
должен был стать крестьянский двор (ко). В соответствии с потребностями надельной системы были проведены новые административные границы. 50 крестьянских дворов образовывали село (ри или сато), возглавляемое старостой. Село должно было стать как новой экономической, так и административно-территориальной единицей. В связи с этим функции старосты сводились к следующему: «поощрять» земледелие и шелководство; «побуждать» всех членов села к уплате налогов и выполнению повинностей; «предотвращать» нарушение законов; «наблюдать» за жителями дворов, входивших в состав данного села.
В результате целенаправленной государственной политики, крестьянские дворы, являвшиеся коллективами родственников, оказались в составе новых административных образований (село, уезд, провинция). Кроме них, в документах VIII в. упоминаются еще и регионы (до̄), учрежденные, по всей видимости, по образцу китайских «дао» (в Китае их было первоначально 10). Японские до̄ включали в себя от 6 до 16 провинций. Всего в Японии их имелось 7: То̄кай (16 провинций), То̄сан (8 провинций), Хокурику (7 провинций), Санъё̄ (8 провинций), Санъин (8 провинций), Нанкай (6 провинций) и Сайкай (9 провинций).
Со временем самый нижний (ниже уезда) уровень местного управления подвергся изменениям. Еще кодекс «Тайхорё» допускал, что крестьянские дворы могли быть различного размера (например, вследствие выделения из состава двора людей, которые создавали новый двор, из-за миграции и т. д.). Это приводило к образованию «малых дворов» (бо̄ко) и «больших дворов» (гоко) (2–3 «малых двора» составляли один «большой двор»).
Кроме того, имелось еще одно не упоминавшееся в законодательных сводах территориальное объединение — го («крупное село»), объединяющее в своем составе 2–3 села. Так, согласно подворному реестру уезда Кацусика провинции Симофуса, «крупное село» О̄сима (О̄сима го̄) состояло из 3 сел (ри), 50 «больших дворов» (гоко), 130 «малых дворов» (боко). Общее количество населения О̄сима го̄ составляло 1191 чел.
Изменения на нижнем уровне административной структуры повлекли за собой и изменения в системе контроля над надельной землей. Если раньше (по кодексу «Тайхорё») надельной землей распоряжался глава двора, то теперь ей стал распоряжаться глава «большого двора», распределявший затем наделы между «малыми дворами».
Таким образом, в результате сознательной государственной политики система местного управления все более уподоблялась той, которая существовала в Танском Китае.
Создание централизованного государства, естественно, требовало определенных расходов в различных областях. Главными из них были расходы на содержание императорского двора, войска (в том числе «полиции»), государственных храмов (буддийских и синтоистских), административного аппарата. Значительных средств требовали также отправка и прием посольств, сооружение и содержание сети «государственных дорог» (кандо), почтовых и лодочных станций и т. д.
Разумеется, по мере строительства централизованного государства, подобные расходы постепенно увеличивались, что требовало дополнительных ассигнований и, как следствие, увеличения источников доходов.
Основными источниками государственных доходов в VIII в. были налоговые поступления от трех видов основных налогов (со-тё-ё), доходы по процентам от рисовых ссуд, арендная плата за сдачу в аренду государственных земель. Порядок взимания земельного налога принципиально отличался от принятого в Китае, где налог исчислялся подушно, а не с выделенной каждому двору земельной площади. Размер этого налога в Японии был весьма невелик (около 3 % урожая), что косвенно свидетельствует о том, что значительная часть населения по-прежнему оставалась связана с непроизводящим типом хозяйства (рыболовство, охота и собирательство).
С предоставленных крестьянам усадебных участков, на которых они были обязаны разводить тутовые и лаковые деревья, взималась подать (тё), которая первоначально исчислялась в соответствии с общим количеством податного населения в данном дворе, а в последствии бралась только с мужчин. Основным ее видом были продукты ткачества: шелк, шелковая пряжа, шелковая вата, полотно. В отличие от земельного налога, который почти полностью поступал в распоряжение местных властей, основная часть этого вида подати доставлялась в столицу (причем силами самих крестьян).
При разработке системы налогообложения учитывалось многообразие природно-хозяйственных условий в различных частях страны: подать разрешалось вносить солью, железом, продуктами морского промысла и собирательства. Эти же продукты разрешалось вносить вместо несения трудовой повинности.
Провинции северо-востока Японии вообще не подлежали налогообложению, т. е. входили в состав Японии чисто номинально (обитатели этих провинций в отношениях с центром ограничивались в лучшем случае данническими отношениями). Следует также отметить, что среди населения пяти центральных провинций (Кинай) далеко не все население облагалось налогом (в связи с предоставляемыми обитателям этого региона привилегиями). Так, по оценке японского историка Савада Гоити, в Первой половине VIII в. налоги платило только 23,5 % населения провинций Кинай, а во второй половине VIII в. — несколько более 22 %.
По-видимому, основной формой эксплуатации являлась трудовая повинность. Ее содержание определялось нуждами государства в строительстве дорог, административных учреждений (в столице и вне ее), буддийских храмов, а также потребностью всего общества в ремонте и строительстве оросительных сооружений.
Сроки трудовой повинности, точнее сказать их верхний предел, в Китае и Японии различались. Так, в Китае общий срок трудовой повинности не должен был превышать 50 дней в году, прием исключения не допускались; в Японии же различные ее виды обычно не должны были превышать 70 дней в году, однако, как показывает опыт строительства Нара, в случае необходимости государство проводило мобилизацию населения и на более длительный период.
Увеличение срока повинности практиковались и в других случаях. Максимальный срок службы в домах аристократов был установлен законом в 200 дней в году, однако не единичны случаи, когда в он достигал 300 и более дней.
Таким образом, целенаправленная деятельность по строительству централизованного государства в период Нара привела к тому, что в Японии значение трудовой повинности в ряду форм эксплуатации населения было значительно большим, чем в Китае. Только за счет широчайшего применения внеэкономического принуждения можно было обеспечить выполнение грандиозных, государственных проектов, таких как строительство столицы, буддийских храмов, разветвленной сети дорог. Поскольку все эти проекты не были связаны с непосредственными потребностями населения и не обеспечивались достаточным количеством прибавочного продукта, то с ослаблением административного давления и эпоху Хэйан поддерживать их оказалось невозможным.
То, что основной формой эксплуатации населения была трудовая повинность, косвенно подтверждается и в целом неудачным опытом введения денежного обращения в нарской Японии. Первые серебряные и медные японские монеты достоинством в 1 мон были отчеканены в 708 г. Поскольку Япония в то время обладала одним-единственным месторождением серебра на о-ве Цусима, выпуск серебряных монет вскоре был прекращен, и основной денежной единицей стали медные монеты.
В 711 г. 1 мон был приравнен к 6 сё риса (1 сё соответствовал в то время 0,72 л), 5 мон — к одной штуке полотна размером приблизительно 4 м на 70 см. Если учесть, что мобилизованным для несения трудовой повинности выдавали 2 сё риса в день (многим же, не занятым на тяжелых работах — по 1 сё), то можно сказать, что 0,5 мон приблизительно соответствовал ежедневному прожиточному минимуму того времени. Реальная стоимость денег постепенно уменьшалась. Большую роль в этом сыграла и бесконтрольно осуществлявшаяся эмиссия. В 708–958 гг. было проведено 12 выпусков монет, при этом временами им устанавливалась цена в 10 раз выше старых при ухудшавшемся качестве (при эмиссии 958 г. только новые деньги были признаны «правильными», а старыми накоплениями пользоваться запретили, т. е. фактически была проведена денежная конфискация).
Политика государства по введению денежного обращения вылилась в целый ряд конкретных решений:
I) Начиная с 711 г. сезонное жалование (кироку) чиновникам, наряду с материей, мотыгами и рисом, частично выплачивалось деньгами.
II) В случае накопления определенных денежных сумм и предоставления их государству данному лицу давалось повышение в ранге. Правда, это положение касалось только лиц младшего 6-го ранга и ниже. Относительно же более высокопоставленных лиц (старшего 6-го ранга и выше) требовался специальный указ императора, разрешавший такое повышение.
III) Некоторые виды натурального налога (тё и ё) разрешалось заменять деньгами.
IV) Разрешалась сдача внаем за деньги земельных участков.
IV) Допускалась выплата денежного довольствия работникам, которые были заняты на строительстве объектов государственного значения— буддийских храмов, административных зданий, дорог и т. д.
VI) Начиная с 713 г. местным властям предписывалось разрешать богатым крестьянам торговлю рисом на дорогах.