Со временем, однако, Петр уразумел, что проблема отчасти заключалась и в нем самом. Вся полнота власти была сосредоточена в его руках, – по сути, он олицетворял власть, – но сам при этом пребывал в постоянных разъездах, что сильно затрудняло управление страной. Кроме того, царь был полностью поглощен военными вопросами и внешней политикой, и на внутренние дела времени у него не оставалось. Чтобы определять, какие законы необходимы, разрабатывать эти законы, претворять их в жизнь и осуществлять повседневное управление, требовался более полномочный и деятельный орган, нежели боярская Дума.
В феврале 1711 года, перед тем как отбыть на завершившуюся поражением Прутскую кампанию, Петр учредил Сенат. Первоначально он был задуман как временное учреждение и должен был управлять страной, лишь покуда царь находится в отлучке. Краткий указ об учреждении Сената подтверждает это: «Определили быть для отлучек наших Правительствующий Сенат для управления». Поскольку новый орган в составе девяти сенаторов должен был править вместо царя, он наделялся широкими полномочиями и мог осуществлять надзор за провинциальными властями, действовать в качестве высшей судебной инстанции, следить за расходованием государственных средств, а главное – «деньги, как возможно, собирать, понеже деньги суть артерии войны». В другом указе предписывалось всем чинам, как мирским, так и духовным, под страхом смерти повиноваться Сенату, как самому государю.
По возвращении Петра из Прутского похода Сенат не только не прекратил своего существования, но и превратился в постоянно действующий высший исполнительный и законодательный орган государственного управления России, а в отсутствие царя именно ему принадлежала верховная власть в стране. Однако всевластие Сената только декларировалось, и за внешним грандиозным фасадом скрывалась пустота: на деле же единственным предназначением Сената было исполнение воли самодержца и претворение в жизнь его предначертаний. Своей независимой позиции он не имел. Сенат был всего лишь инструментом, проводником между монархом и государственными структурами. К тому же под его юрисдикцию подпадали только вопросы внутреннего управления – все, что касалось внешней политики, а также войны и мира оставалось исключительной прерогативой царя. Сенат безусловно помогал царю управлять: разбирал, растолковывал и преобразовывал в законодательные положения его инструкции, набросанные в спешке и порой не вполне вразумительно. Но в глазах народа этот орган являлся всего лишь творением и слугой всевластного господина. Да и сами сенаторы не обманывались на этот счет.
Подчиненное положение Сената становилось еще более очевидным от того, что ни один из ближайших сподвижников Петра – ни Меншиков, ни Апраксин, ни Головкин, ни Шереметев – не входили в его состав. Эти, как их называли, «верховные господа» или «принципалы», могли адресоваться в Сенат от имени царя «указом Царского величества». Однако в то же время Петр указывал Меншикову, что и он, и иные должны повиноваться Сенату. В общем, Петр нуждался в помощи как со стороны деятельных и преданных соратников, так и со стороны полномочного органа центрального управления. При этом он никак не мог окончательно определить, кто же из них важнее, и внести ясность в сложившуюся ситуацию, в результате чего возникла путаница и противоречия в распределении прав и полномочий. Естественно, что при таком положении дел «верховные господа» и «принципалы» не признавали сомнительного авторитета Сената.
Впрочем, и сам Петр был далеко не всегда доволен Сенатом. Он то и дело писал сенаторам и отчитывал их, как несмышленышей, за то, что те, по мнению царя, выставляли себя на посмешище и позорили его, царя, что было постыдно вдвойне, поскольку сенаторы представляли «Его величества собственную персону». Царь призывал на заседаниях не тратить время на пустопорожние разговоры, болтовню и насмешки, заявляя, что промедление смерти подобно. Он наказывал не разбирать дела на дому и требовал вести протоколы всех обсуждений. Но, несмотря на все назидания, Сенат, по мнению Петра, был донельзя неповоротлив. Несколько раз государь специально созывал сенаторов, чтобы они доложили ему, «что по данным указам сделано и чего недоделано и зачем». Он неоднократно грозил сенаторам суровыми карами, «понеже иного дела не имеете, точию одно правление, которое ежели неосмотрительно будете делать, то перед Богом ответите, а потом и здешнего суда не избежите». «Вы это насмех сделали, – рассыпал громы и молнии царь в другом случае, – все по старым глупостям, и когда ко мне придете, то у вас совершенно иначе об этом спросится».
В ноябре 1715 года, стремясь внести в деятельность Сената больше порядка и заставить его работать более активно, царь учредил пост генерального ревизора или «надзирателя указов», которому по должности предписывалось сидеть «в той же избе, где Сенат сидит», записывать сенатские указы, следить за своевременным исполнением их и объявлять о неисправных чиновниках Сенату, обязанному немедленно штрафовать виновных. Первым генеральным ревизором был назначен Василий Зотов, сын старого царского наставника, получивший образование за границей. Однако он не слишком преуспел на этом посту и вскоре вынужден был жаловаться царю на то, что сенаторы с ним не считаются, положенных по регламенту трех заседаний в неделю не проводят и что по их вине казна недосчиталась полутора миллионов рублей.
В 1720 году царь утвердил новые правила, детально регламентирующие процедуру проведения заседаний Сената. Сенаторам предписывалось, чтобы «все было делано порядочно и суетных разговоров, крика и прочего не было». Следовало «по прочтении дела поговорить и подумать полчаса, разве дело тяжкое и будут просить отсрочки „для мысли“, то отложить до завтра, а на неотложное дело прибавить полчаса, час, в крайности до трех часов, и как по песочным часам изойдет срок, тотчас подать бумагу и чернила, чтобы каждый сенатор записал и подписал свое мнение: кто из сенаторов так не сделает, тотчас, все покинув, бежать к царю, где бы он ни был».
Однако со временем стало ясно, что даже генеральный ревизор не в состоянии поддерживать в Сенате требуемый порядок, и на заседания стали присылать офицеров гвардейских полков. Офицер назначался на дежурство в Сенате на месяц и в течение этого времени обязан был следить за порядком и благопристойностью. Сенаторов, которые вели себя неподобающе, предписывалось брать под стражу и заключать в крепость до рассмотрения дела царем.
Если Сенат худо-бедно, но все-таки работал, то во многом благодаря первому сенатору, князю Якову Долгорукому, который долгие годы служил отечеству, занимая различные посты. Ему выпало стать первым российским послом при дворе Людовика XIV, и именно из этой поездки князь привез в подарок пятнадцатилетнему Петру астролябию. В возрасте шестидесяти двух лет князь участвовал в битве под Нарвой, был взят в плен и одиннадцать лет провел в заточении у шведов. В 1712 году семидесятитрехлетнему старцу удалось бежать из плена и вернуться в Россию, где он и был назначен «первоприсутствующим» сенатором. На портрете Долгорукий предстает перед нами мужчиной могучего телосложения, с двойным подбородком и пышными усами. Он не выглядит придворным щеголем, зато производит впечатление человека проницательного, хотя и отличающегося горячим нравом. Так оно и было, к тому же Долгорукий был смел, упрям, своеволен и любил настоять на своем. Когда у него не хватало доводов, чтобы убедить противника в своей правоте, он попросту брал горлом. Один только Ментиков, пользовавшийся особым покровительством государя, не боялся перечить вспыльчивому старику.
Долгорукий всегда бесстрашно говорил Петру правду в глаза. Однажды он ничтоже сумняшеся разорвал царский указ, уверенный в том, что монарх подписал его не обдумав. Согласно царскому повелению, всем помещикам, чьи земли лежали в окрестностях Петербурга и Новгорода, надлежало отрядить своих крепостных на рытье Ладожского канала. В тот день, когда царь утвердил этот указ, Долгорукого в Сенате не было. Князь прочел его на следующее утро и стал шумно протестовать. Смущенные его дерзостью сенаторы пытались урезонить старика, объясняя, что, коли указ уже подписан государем, спорить больше не о чем. Однако Долгорукий вспылил и разорвал грамоту пополам. Потрясенные сенаторы повскакали со своих мест, испуганно спрашивая Долгорукого, понимает ли он, что натворил. Старый князь, однако, в запальчивости кричал, что все понимает и готов держать ответ перед Богом, государем и отечеством.