Панин представил доклад и проект манифеста об Императорском совете и о преобразовании Сената с разделением его на департаменты. Из этих двух учреждений устроилось новое верховное управление. Панин подвергает жестокой критике елизаветинское правление, в котором «действовала более сила персон, нежели власть мест государственных», и, пользуясь домашним кабинетом императрицы, «безгласным и никакого образа государственного не имеющим местом», всеми делами безответственно вертели фавориты, временщики, случайные и шальные люди, что напоминает Панину «те варварские времена», когда еще не было ни установленного правительства, ни письменных законов. Сколько можно понять тягучее, дипломатически неясное изложение Панина, его Императорский совет, разделенный на четыре департамента со статским секретарем во главе каждого, — чисто совещательное учреждение, нисколько не посягавшее на полноту верховной власти.

В него поступают все дела, требующие новых законов, кроме восходящих на высочайшее усмотрение через Сенат, и подлежащими статс-секретарями разрабатываются в законопроекты, которые обсуждаются императорскими советниками и представляются на высочайшее утверждение. Совет — закономерное, гласным законом установленное учреждение с оформленным порядком делопроизводства; всякий новый закон исходит из него за монаршей подписью и контрассигнованный подлежащим статс-секретарем.

Однако это не был прежний Верховный тайный совет, который, сливаясь с лицом монарха, становился участником законодательной власти. Сенат оставался независимым от нового Совета верховным учреждением. Совет по проекту манифеста — «то самое место, в котором мы об империи трудимся».

Это законодательная мастерская, исполняющая подготовительную работу законодательства по надлежащей форме и порядку, чем бы «добрый государь при его великих трудах ограничивал себя в ошибках, свойственных человечеству». Верховная власть не ограничивалась, а только сдерживалась практически, самой организацией законодательного дела.

В проекте Панина неясно и неумело предначертан будущий Государственный совет Сперанского, оказавшийся вполне безопасным политически. Екатерина подписала манифест (28 декабря 1762 г.) и назначила членов Совета, но потом впала в раздумье, кой с кем посоветовалась и похоронила дело.

Угадывая ли тайную мысль Екатерины, или по искреннему холопьему усердию придворного особенно дальновидно высказался фельдцейхмейстер Вильбуа, заявив, что законом установленный Совет со временем поднимет до значения соправителя, слишком приблизит подданного к государю и может породить желание поделить с ним власть, что разум императрицы не нуждается ни в каком Совете, а только для облегчения тяжести восходящих к ней дел нужно разделить ее частный кабинет на департаменты, говоря проще, заменить государственных советников домашними секретарями.

Осуществлена была только мысль Панина о разделении Сената на департаменты, но уже по другому проекту (15 декабря 1763 г.). Этим и ограничилась реформа центрального управления; законодательная функция, оставшись неупорядоченной, пользовалась случайными или временными средствами; по отдельным вопросам Сенату предоставлялись законодательные полномочия или составлялись комиссии, а комиссии о правах дворянства с 1763 г. вместе со многими другими делами поручено было составить новый проект о разделении Сената на департаменты. С начала первой турецкой войны Екатерина стала созывать преимущественно по военным делам Совет, который скоро превратился в постоянный, оставаясь негласным.

Отрывок из памятной заметки Екатерины II о «Наказе»

В первые три года царствования моего, усматривая из прошений, мне подаваемых, из сенатских и разных коллегий дел, из сенаторских рассуждений и прочих многих людей разговоров неединообразные, ни об единой вещи, установленные правила, законы же, по временам сделанные, соответствующие сему умов расположению, многим казались законами противоречащими; и требовали, и желали, дабы законодательство было приведено в лучший порядок Из сего, у себя на уме я вывела заключение, что образ мыслей вообще, да и самый гражданский закон не может получить поправления инако, как установлением полезных для всех в империи живущих и для всех вещей вообще правил, мною писанных и утвержденных. И для того я начала читать [разные сочинения] и потом писать Наказ Комиссии Уложения, и читала я и писала два года, не говоря ни слова полтора года, следуя единственно уму и сердиу своему, с ревностнейшим желанием пользы, чести и счастия, и с желанием довести империю до высшей степени благополучия всякого рода, людей и вещей, вообще всех и каждого особенно. Преуспев по мнению в сей работе довольно, я начала казать по частям, всякому по его вкусу,

статьи, мною заготовленные, людям разным, и между прочим князю [Григорию] Орлову и графу Никите Панину. <...>

О том, как разворачивались события в царствование Екатерины II в последующие годы читатель узнает из книги «Екатерина Великая», которая выходит в этой же серии.

Хронология

3 (14) февраля 1744 г. — прибытие в Россию Софии Августы Фредерики (Екатерины II).

21 августа (1 сентября) 1745 г. — бракосочетание Петра (III) Федоровича с Екатериной (II) Алексеевной.

19 (30) сентября 1754 г. — рождение Павла Петровича, будущего императора Павла I.

25 декабря 1761 г. (5 января 1762 г.) — смерть императрицы Елизаветы Петровны.

26 декабря 1761 г. (6 января 1762 г.) — восшествие на престол Петра III.

24 апреля (5 мая) 1762 г. — Петербургский мирный договор России и Пруссии.

28 июня (9 июля) 1762 г. — дворцовый переворот. Низложение Петра III и восшествие на престол императрицы Екатерины II.

29 июня (10 июля) 1762 г. — отречение Петра III от престола.

6 (17) июля 1762 г. — убийство Петра III.

22 сентября (3 октября) 1762 г. — коронация императрицы Екатерины II.

31 марта (11 апреля) 1764 г. — заключение русско-прусского союза, в результате которого Станислав Понятовский был избран на польский престол.

4 (15) июля1764г. — убийство Ивана VI Антоновича при попытке освобождения его из Шлиссель-бургской крепости поручиком В. Я. Мировичем.

19 (30) сентября 1765 г. — Манифест о Генеральном межевании.

31 октября (11 ноября) 1765 г. — основание Вольного экономического общества графом Г. Г. Орловым.

1765 г. — Екатерина II покупает библиотеку французского просветителя Д. Дидро.

1766 г. — присоединение к России Алеутских островов.

26 июня (7 июля) 1767 г. — выход в свет «Наказа» Екатерины И.

25 февраля (7 марта) 1768 г. — Варшавский договор России и Польши, который открывал возможность вмешательства России во внутренние дела Польши.

25 сентября (6 октября) 1768 г. — 10 (21) июля 1774 г. — русско-турецкая война за выход России к Черному морю.

10 (21) сентября1769г. — взятие русскими войсками турецкой крепости Хотин.

26 ноября (7 декабря) 1769 г. — учреждение ордена Святого великомученика Георгия Победоносца.

Ю (21) апреля 1770 г. — взятие Наварина русским десантом А. Г. Орлова.

24-26 июня (5-7 июля) 1770 г. — уничтожение А. Г. Орловым турецкого флота в Чесменской бухте.

7 (18) июля 1770 г. — победа П. А. Румянцева в устье реки Ларга во время русско-турецкой войны 1768-1774 гг.

21 июля (1 августа) 1770 г. — победа П. А. Румянцева при Кагуле, благодаря которой был освобожден от турок весь левый берег Дуная.